基于修建性詳細規(guī)劃在現(xiàn)代城市規(guī)劃中的法定性研究

1、<p>　　基于修建性詳細規(guī)劃在現(xiàn)代城市規(guī)劃中的法定性研究</p><p>　　【摘要】修建性詳細規(guī)劃是指以城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，制訂用以指導(dǎo)各項建筑和工程設(shè)施的設(shè)計和施工的規(guī)劃設(shè)計，其內(nèi)容包括：建設(shè)條件分析及綜合技術(shù)經(jīng)濟論證；作出建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計，布置總平面圖；道路交通規(guī)劃設(shè)計；綠地系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計；工程管線規(guī)劃設(shè)計；豎向規(guī)劃設(shè)計；估算工程量、拆遷量和總造

2、價，分析投資效益。本文對修建性在城市規(guī)劃中存在問題進行分析。 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】修建性詳細規(guī)劃；存在問題；分析；建議 </p><p>　　中圖分類號：TU98 文獻標識碼： A </p><p>　　近年來，隨著修建性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃管理中的作用日益減弱。修建性詳細規(guī)劃隨著我國經(jīng)濟體制逐漸轉(zhuǎn)型，己經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，修建性詳細規(guī)劃的法定性需要

3、重新思考。 </p><p><b>　　一、存在問題 </b></p><p>　　1、編制主體不明確 </p><p>　　城市規(guī)劃作為城市公共政策，其編制主體應(yīng)當是政府。而在實際編制中，作為指導(dǎo)工程建設(shè)的修建性詳細規(guī)劃，絕大部分是由建設(shè)單位編制的。 </p><p>　　在1990年《城市規(guī)劃法》中提出“城市人民政

4、府負責組織編制城市規(guī)劃?！币簿褪钦f，作為法定規(guī)劃的修建性詳細規(guī)劃，其編制主體應(yīng)當是城市人民政府。 </p><p>　　在新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”中的第一十一條提出“城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃?！痹诘诙隆俺青l(xiāng)規(guī)劃的實施”中提出“申清辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證……需要建設(shè)單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設(shè)項目，還應(yīng)當提交修建性詳細規(guī)劃。”較以前的相關(guān)法

5、律法規(guī)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對由不同編制主體編制的修建性詳細規(guī)劃進行了區(qū)別對待，在“城市規(guī)劃的制定”章節(jié)中提及的城市規(guī)劃編制主體均為政府，而將由建設(shè)單位編制的修建性詳細規(guī)劃作為城市規(guī)劃實施的一個環(huán)節(jié)。 </p><p>　　2、編制主體與建設(shè)主體的不一致 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃作為指導(dǎo)工程建設(shè)規(guī)劃，其核心內(nèi)容是對規(guī)劃范圍內(nèi)的建筑物布局、道路、工程管線等具體的建設(shè)內(nèi)容作出布局。而往往

6、由政府組織編制的城市重點地段的修建性詳細規(guī)劃并不需要上述內(nèi)容。 </p><p>　　需要由政府組織編制修建性詳細規(guī)劃的地區(qū)一般均為城市的重點地段(如城市中心區(qū)、歷史地段)，這些地段在規(guī)劃編制時往往尚未明確的建設(shè)主體。在市場化運作的條件下，一個修建性詳細規(guī)劃編制單元內(nèi)的建設(shè)項目往往會有多家建設(shè)主體進行建設(shè)。因此，在實際修建性詳細規(guī)劃的編制中，大量由政府組織編制的修建性詳細規(guī)劃僅僅是對未來城市空間的研究，甚至僅僅是

7、作為未來地塊進行招商的宣傳材料。許多修建性詳細規(guī)劃僅有修建性詳細規(guī)劃之名，并無修建性詳細規(guī)劃之實。 </p><p>　　3、在詳細規(guī)劃管理層面的尷尬地位 </p><p>　　按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，控制性詳細規(guī)劃是詳細規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃內(nèi)容，也是城市范圍內(nèi)一切建設(shè)活動的規(guī)劃管理依據(jù)。修建性詳細規(guī)劃的編制必須依據(jù)控制性詳細規(guī)劃。而在城市規(guī)劃管理中，對地塊的規(guī)劃各項管理要求(如容積率、建筑

8、高度、建筑密度等)在控制性詳細規(guī)劃中均己經(jīng)包含。 </p><p>　　根據(jù)《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定（2002年)》，僅規(guī)定了詳細規(guī)劃的強制性內(nèi)容，并未區(qū)分控制性詳細規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃。也就是說修建性詳細規(guī)劃與控制性詳細的強制性內(nèi)容是一致的。而根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改的相關(guān)內(nèi)容，對控制性詳細規(guī)劃的修改啟動程序、修改后審批程序均作了明確要求，但對于修建性詳細規(guī)劃的修改后是否需要重新由原審批機關(guān)同意

9、非作明確要求。 </p><p>　　由此可見，在詳細規(guī)劃層面，修建性詳細規(guī)劃在規(guī)劃管理中所起的作用與地位不明確，修建性詳細規(guī)劃在城市規(guī)劃管理中的地位正在減弱。 </p><p>　　綜上所述，修建性詳細規(guī)劃己經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下規(guī)劃管理的需要，修建性詳細規(guī)劃在引導(dǎo)城市建設(shè)活動中所起的作用有限。 </p><p><b>　　二、分析 </b&g

10、t;</p><p>　　1、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型 </p><p>　　1984年頒布實施的《城市規(guī)劃條例》是我國城市規(guī)劃走上法制化道路的標志性文件?！冻鞘幸?guī)劃條例》將城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段，提出“城市詳細規(guī)劃應(yīng)當對城市近期建設(shè)區(qū)域內(nèi)，新建或改建地段的各項建設(shè)作出具體布置和安排，作為修建設(shè)計的依據(jù)?！碑敃r的詳細規(guī)劃其實質(zhì)內(nèi)容便是現(xiàn)在所稱的修建性詳細規(guī)劃。在計劃經(jīng)濟條件下，城市政

11、府便是城市建設(shè)的主要主體，修建性詳細規(guī)劃是落實政府各項城市建設(shè)計劃的依據(jù)。 </p><p>　　在1991年《城市規(guī)劃編制辦法》中首次提出“修建性詳細規(guī)劃”一詞。此時正是我國城市土地市場初步建立之時，也是控制性詳細規(guī)劃孕育而生之時。“修建性詳細規(guī)劃”一詞很大程度上是用來區(qū)分同屬于詳細規(guī)劃層面的控制性詳細規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃是針對城市土地市場化運作進行控制與管理的詳細規(guī)劃類型，它能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下建設(shè)主體多元化

12、的需要。1993年《城市國有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》中提出“出讓城市國有土地使用權(quán)之前應(yīng)當制定控制性詳細規(guī)劃?！笨刂菩栽敿氁?guī)劃在城市詳細規(guī)劃中的地位逐步凸現(xiàn)，成為城市建設(shè)活動必不可少的規(guī)劃類型。 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，修建性詳細規(guī)劃己經(jīng)不能時代的需求?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，應(yīng)當取代修建性詳細規(guī)劃，成為詳細規(guī)劃的規(guī)劃類

13、型。 </p><p>　　2、城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)變 </p><p>　　縱觀世界各國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，城市規(guī)劃由關(guān)注物質(zhì)空間機械式規(guī)劃逐步向關(guān)注社會經(jīng)濟公共政策轉(zhuǎn)變。在我國2006新版《城市規(guī)劃編制辦法》中提出“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護社會公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一?！弊鳛楣舱叩某鞘幸?guī)劃應(yīng)當是一種公共管理的活動過程，其制定主體

14、是政府或權(quán)威機構(gòu)，核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調(diào)與處理各利益主體的行為，其性質(zhì)是一種準則、指南、策略、計劃。 </p><p>　　修建性詳細規(guī)劃作為“藍圖式”的規(guī)劃，著眼于建筑物、工程管線等靜態(tài)的城市物質(zhì)空間的具體安排與落實。修建性詳細規(guī)劃方案往往只是地塊眾多規(guī)劃方案的某一種可能，以此為依據(jù)進行城市規(guī)劃管理，有悖于政府公共事務(wù)管理的原則。 </p><p>　　此外，許多修建性詳細

15、規(guī)劃(如小區(qū)規(guī)劃、校園規(guī)劃等)僅僅是某個企業(yè)或社會團體的行為，這些編制主體并不代表城市公眾利益的主體，同時規(guī)劃本身內(nèi)容也不涉及城市公共利益，因此這類修建性詳細規(guī)劃僅僅是控制性詳細規(guī)劃管理實施的階段性結(jié)果，顯然并不具備公共政策的特征。 </p><p>　　由此可見，從城市規(guī)劃作為城市公共政策的角度出發(fā)，修建性詳細規(guī)劃作為一項法定規(guī)劃內(nèi)容是不妥的。 </p><p>　　3、規(guī)劃體系的完善

16、</p><p>　　計劃經(jīng)濟時代形成的以總體規(guī)劃一一詳細規(guī)劃為主要規(guī)劃層面的城市規(guī)劃體系主要源自蘇聯(lián)模式，體系內(nèi)的規(guī)劃類型和內(nèi)容針對的是計劃經(jīng)濟條件下城市建設(shè)和管理的需要。在經(jīng)濟、社會等層面己經(jīng)歷半個多世紀的深刻變革之后，當前我國的城市建設(shè)機制、規(guī)劃管理方式也己經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。在此背景下，城市規(guī)劃的內(nèi)容也必將發(fā)生本質(zhì)的變化。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，上世紀90年代將控制性詳細規(guī)劃引入我國法定規(guī)劃層面，2008年

17、出臺的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中己經(jīng)從人大法律的層面確立了控制性詳細規(guī)劃的地位和作用，成為詳細規(guī)劃層面必不可少的規(guī)劃類型。隨著控制性詳細規(guī)劃地位的日益提高，同屬于詳細規(guī)劃層面的修建性詳細規(guī)劃的作用和地位正在日益降低。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是否需要編制修建性詳細規(guī)劃己經(jīng)在規(guī)劃主管部門的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)。修建性詳細規(guī)劃己成為可有可無的規(guī)劃類型。 </p><p>　　因此，隨著控制性詳細規(guī)劃在我國法定規(guī)劃體系中地位的穩(wěn)固，我國的

18、城市規(guī)劃體系應(yīng)當進行調(diào)整，修建性詳細規(guī)劃應(yīng)當適時淡出法定規(guī)劃層面。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]國務(wù)院.城市規(guī)劃條例[S].1984. </p><p>　　[2]國務(wù)院.中華人民共和國城市規(guī)劃法[S].1990. </p><p>　　[3]建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[S