生活垃圾污染防治立法問題研究

1、<p>　　生活垃圾污染防治立法問題研究</p><p>　　摘 要 城市，對于我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)之路起著很大的決定作用，所以，城市環(huán)境的改善和保護(hù)對于整個經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展意義非凡。近年來，城市生活垃圾污染逐漸受到社會各級的關(guān)注與重視，政府部門也對于這個與每個公民的生活都息息相關(guān)的問題在立法上采取了相應(yīng)措施。但是從我國目前城市生活垃圾處理工作的嚴(yán)峻形勢出發(fā)，需要更加完善相關(guān)法律法規(guī)，從而杜絕

2、城市生活垃圾問題，本文通過對城市生活垃圾污染問題相關(guān)法律的分析提出了若干立法建議。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 防治 立法 城市生活垃圾 </p><p>　　作者簡介：王敬敬，河南大學(xué)法學(xué)院。 </p><p>　　中圖分類號：D920.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2014）04-057-03 </p><p>　　一、

3、何為城市生活垃圾污染 </p><p>　　首先，什么是城市生活垃圾？城市生活垃圾包括了城市每天生活過程里或者是為了城市每天的生活所提供服務(wù)活動時生產(chǎn)出的廢物，另外還有有關(guān)法律、行政法法規(guī)所認(rèn)定為生活垃圾的廢物?？梢哉f，這個城市生活垃圾的概念要大于人們通常認(rèn)識下的“垃圾”，其中涵蓋了居民生活、市政維護(hù)、商業(yè)活動、機(jī)關(guān)辦公以及任何非工業(yè)活動中產(chǎn)生的廢紙、糞便、廢舊材料和廢舊物品等，還包括其他一些非工業(yè)固體廢物。作為

4、一個發(fā)展中國家，我國運(yùn)用了一套適合本國國情的城市垃圾細(xì)化方法，將其分為了：公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生，居住生活產(chǎn)生，商業(yè)產(chǎn)生和建筑產(chǎn)生以及特殊產(chǎn)生等城市生活垃圾產(chǎn)生源頭。伴隨著社會城市化的飛速發(fā)展，我國的城市生活垃圾問題也不斷銳化，引發(fā)了社會的討論、媒體的關(guān)注，這些城市生活垃圾不僅造成巨大的資源浪費(fèi)，也會給生活環(huán)境造成難以預(yù)估的危害。 </p><p>　　二、對于我國城市生活垃圾污染防治立法的幾點(diǎn)看法 </p>

5、<p>　　（一）現(xiàn)行法律規(guī)定的城市生活垃圾污染防治的管理體系存在著巨大的缺陷 </p><p>　　現(xiàn)行體系對于我國目前的城市生活垃圾的防治工作帶來了許多不便，也就是說這些城市生活垃圾污染防治領(lǐng)域的相關(guān)法律和其它有關(guān)的法律法規(guī)存在著不足，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)： </p><p>　　1.政企不分：城市生活垃圾放置處理中的管理和服務(wù)工作均由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)負(fù)責(zé)，也就是說，政府的環(huán)境衛(wèi)

6、生工作部門既是執(zhí)行監(jiān)督的管理者，同時也是負(fù)責(zé)清運(yùn)、處理城市生活垃圾這些具體工作的服務(wù)者，也就造成“政企不分”的情況。 </p><p>　　2.沒有實(shí)行對于城市生活垃圾處理所相應(yīng)的市場化收費(fèi)。在我國，建設(shè)部是主管城市生活垃圾清運(yùn)和處置的歸口部門，各個城市由市政府領(lǐng)導(dǎo)下的城建環(huán)衛(wèi)部門主管城市垃圾的收集、清運(yùn)及處理。也就是說城市生活垃圾的收集、清運(yùn)和處理要依賴于政府部門的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和行政命令為實(shí)現(xiàn)前提。這樣一來，垃圾的

7、處理工作就沒有了體制上的動力，因?yàn)闆]有經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的推動，很難動員到企業(yè)自覺的對城市生活垃圾進(jìn)行無害化、資源化的處理。在一些城市對于環(huán)境衛(wèi)生工作分為市、區(qū)、街道的三級管理體制，工作中的一切費(fèi)用由政府買單，出現(xiàn)問題也是由政府負(fù)責(zé)。可以說，這樣的體制將政府放在了一個兩難的尷尬境地，同時，不利于形成一個良好的監(jiān)督、競爭環(huán)境，也不利于整個城市環(huán)境衛(wèi)生工作的健康開展。 </p><p>　　（二）城市生活垃圾的減量化和資源

8、化不是立法的重點(diǎn) </p><p>　　《固體廢物污染環(huán)境防治法》確立的基本原則之一就是把包括城市生活垃圾在內(nèi)的固體廢物進(jìn)行“減量化、資源化和無害化”。為了進(jìn)一步的促進(jìn)資源綜合利用，我國出臺了一系列的相關(guān)政策與相關(guān)法規(guī)，不得不說，因?yàn)檫@些法規(guī)的出現(xiàn)使我國的資源利用的綜合性有了更大的進(jìn)步，同時，對于廢舊物的進(jìn)一步回收、利用漸漸走向了產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。 </p><p>　　但是，近年來，對于我國的

9、法制建程快步完善，市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步發(fā)展的要求愈加迫切。一些關(guān)于環(huán)境資源綜合利用的立法不再適用于當(dāng)下的綜合利用發(fā)展要求，不能保證資源的有效的科學(xué)合理利用，而且現(xiàn)有的立法大多是從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，而沒有從環(huán)境保護(hù)的角度來重視資源的綜合利用在城市生活垃圾污染防治中的作用，從目前來看，這些問題都需要盡快的解決。 </p><p>　?。ㄈ豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》的實(shí)施細(xì)則 </p><p>　　

10、國家對于城市生活垃圾的處理和防治工作有著較為系統(tǒng)的規(guī)定――《固體廢物污染環(huán)境防治法》和國務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》都是支持城市生活垃圾污染處理和防治工作的基礎(chǔ)所在。而有關(guān)部委也頒布了與城市生活垃圾防治有關(guān)的規(guī)定、章程，國內(nèi)很多城市設(shè)立了一些具有地方性的環(huán)境衛(wèi)生管理工作條例。以上這些文件都是城市環(huán)境衛(wèi)生工作的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)實(shí)情況是現(xiàn)有的有關(guān)城市生活垃圾污染防治的立法基本上都是原則性規(guī)定，沒有做出比較細(xì)致的實(shí)施辦法與相關(guān)的法規(guī)

11、。 </p><p>　　所以，目前我國這些立法中的通病導(dǎo)致城市生活垃圾污染處理和防治缺乏一些程序性規(guī)定，這給垃圾污染的處理和防治工作造成了很大困難。 </p><p>　　三、對我國城市生活垃圾污染處理與防治防治相關(guān)立法完善的建議 </p><p>　?。ㄒ唬┙⒊鞘猩罾幚順I(yè)的市場化運(yùn)作與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的機(jī)制 </p><p>　

12、　要改變我國當(dāng)前的政企合一的垃圾收費(fèi)管理系統(tǒng)，建立起負(fù)荷市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的垃圾處理收費(fèi)制度，將當(dāng)下的行政事業(yè)收費(fèi)更改成經(jīng)營性收費(fèi)，相應(yīng)的，收費(fèi)的主體也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩罾廴咎幚碓O(shè)施的那些擁有者與經(jīng)營者，這將是我國城市生活垃圾污染防治法律體系的重要組成部分。 </p><p>　　同時要求環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督，形成一個環(huán)衛(wèi)部門管理，專業(yè)公司負(fù)責(zé)社會化服務(wù)的管理模式。而收費(fèi)政策和收費(fèi)價(jià)格及相關(guān)機(jī)制設(shè)定均由政府進(jìn)行制定，這樣可

13、以平衡經(jīng)營者和排污者的利益關(guān)系。那么，在征收這些費(fèi)用的時候就要按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，放手社會資金進(jìn)入城市生活垃圾污染處理與防治產(chǎn)業(yè)?？梢哉f，只有這樣對體制和機(jī)制雙向改革，將垃圾處理工作真正達(dá)到產(chǎn)業(yè)化，才是解決垃圾處理工作的根本路徑。 </p><p>　　（二）施行投資權(quán)招標(biāo)，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入城市生活垃圾污染處理與防治產(chǎn)業(yè) </p><p>　　政府可以把城市生活垃圾處理場的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)用

14、政府的名義進(jìn)行出讓，出臺一些優(yōu)惠政策以激勵更多的民營企業(yè)進(jìn)入城市生活垃圾污染處理與預(yù)防這個領(lǐng)域，按照誰投資誰獲益的規(guī)則，使這些出資的企業(yè)變成這個行業(yè)中的主體，然后在約定的經(jīng)營時間截止時，政府重新收回項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。這種模式被稱為是“BOT”模式，即B（Built）建設(shè)――O（Operate）運(yùn)營――T（Transfer）移交。 　　在這種模式中，政府只對于企業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營起到監(jiān)督的作用，企業(yè)則是投資經(jīng)營的主要角色，這樣的話就避免

15、了投資運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，還可以保證工程的質(zhì)量，確保排放達(dá)標(biāo)。這種“BOT”的模式不僅僅開拓了環(huán)保投資的渠道，同時對于之前的政府投資環(huán)保設(shè)施的模式有了改觀，再有是對于環(huán)保設(shè)施的福利化運(yùn)營模式的變化?？梢哉f，“BOT”模式促進(jìn)了城市生活垃圾處理防治行業(yè)走向市場，并且形成一個“政府參與、企業(yè)投資、市場運(yùn)作、環(huán)保監(jiān)督”的管理體制。 </p><p>　　這樣，城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)走上了一條健康發(fā)展之路，這種BOT模式，能為將來

16、我國的城市生活垃圾處理提供全新的思路，體現(xiàn)了“對企業(yè)有利，讓政府滿意、使百姓受益”的特點(diǎn)，也將成為人民群眾參與環(huán)保的有效途徑。值得注意的是，如果采用“BOT”模式，要改變原有垃圾處理場的運(yùn)行機(jī)制，對現(xiàn)有的垃圾處理場所進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改造，在建立政府補(bǔ)貼和城市生活垃圾處理收費(fèi)制度的前提下，將這些場所改成股份有限公司或者有限責(zé)任公司，再通過發(fā)行債券、股票上市、融資等方式吸引各種渠道的投資。 </p><p>　　（三

17、）配合《固體廢物污染環(huán)境防治法》制定出相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和法規(guī) </p><p>　　按照我國目前城市生活垃圾處理防治工作的需要，應(yīng)當(dāng)盡快出臺一下幾條具體的相關(guān)法規(guī)： </p><p>　　1.《城市生活垃圾污染防治監(jiān)督處罰條例》。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第39條規(guī)定：“城市人民政府應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸、處置設(shè)施”，第40條規(guī)定：“建設(shè)城市生活垃圾處置設(shè)施、場所，必

18、須符合國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和國務(wù)院建設(shè)行政主管部門規(guī)定的環(huán)境保護(hù)和城市環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)?！痹凇冻鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中沒有關(guān)于對城市生活垃圾處理防治設(shè)施的污染問題，但是這兩個法律法規(guī)是當(dāng)前我國僅有的進(jìn)行城市生活垃圾污染防治的條文，均沒有對生活垃圾處理處理作為污染源來進(jìn)行法律控制，并且是制定的過于原則化，不利于具體操作。 </p><p>　　當(dāng)前，我國多數(shù)城市發(fā)生的城市生活垃圾的污染事件均由于相關(guān)的處理能

19、力不足，水平略低以及管理不合理所造成的，包括像之前說的垃圾爆炸事故和垃圾滲濾液污染地下水導(dǎo)致人群患病等問題。因此為彌補(bǔ)上述兩條法律法規(guī)的缺陷和不足，必須要制定《城市生活垃圾污染防治監(jiān)督處罰條例》，切實(shí)把城市生活垃圾處理防治的處置設(shè)施當(dāng)成重要污染來源進(jìn)行監(jiān)控，并處理因?yàn)楣芾聿煌锥斐森h(huán)境污染的單位或個人。 </p><p>　　2.《城市生活垃圾分類回收管理?xiàng)l例》?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第37條第2款規(guī)定：“城

20、市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、貯存、運(yùn)輸和處置?！睂τ诿咳盏某鞘猩罾?，要根據(jù)其性質(zhì)構(gòu)成的不同，及時進(jìn)行分類清運(yùn)，按要求做到日清日產(chǎn)，針對不用的垃圾采取不一樣的處理辦法，也利于通過分類收集的方式進(jìn)行綜合利用。要達(dá)到城市垃圾減量化的目的，合理有效利用生活垃圾是一條主要的措施，能減輕環(huán)境污染，還節(jié)約了能源，這在國際上是廣為流行的，是對固體廢物實(shí)施全過程管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，要盡早制定實(shí)施《城市生活垃圾分類回收管理?xiàng)l例》，從節(jié)約資源、保護(hù)

21、環(huán)境的角度出發(fā)，再以法律的形式確立城市生活垃圾分類回收制度。 </p><p>　　3.《城市生活垃圾處理處置技術(shù)推廣條例》。當(dāng)下我們國家了解一些國外的處理城市生活垃圾較為先進(jìn)的技術(shù)，可是因?yàn)閷τ趶U棄垃圾危害缺乏準(zhǔn)確正確的認(rèn)識，導(dǎo)致沒有對國外先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)給予足夠的關(guān)注，而這一點(diǎn)直接影響了我們采用什么樣的垃圾處理技術(shù)。另外，單純的某種先進(jìn)技術(shù)并不是垃圾處理的唯一出路，準(zhǔn)備采取哪一種垃圾處理技術(shù)需要依照所運(yùn)行的

22、企業(yè)按照各個不同的區(qū)域和城市不同的發(fā)展情況及不同的垃圾成分所決定的。例如，有些城市自身電力資源充足，但是采用投資較大的垃圾發(fā)電，甚至還要政府補(bǔ)貼相應(yīng)的入網(wǎng)電價(jià)，造成了實(shí)際的資源浪費(fèi)。前文說到，因?yàn)槲覀儑业膶?shí)際情況與國外并不相同，無論是生活習(xí)慣或是垃圾成分都不相同，這就要求我們不能照搬國外的垃圾處理技術(shù)和模式，否則可能不僅不會達(dá)到我們的需求甚至?xí)黾犹幚沓杀?。產(chǎn)生項(xiàng)目投資的浪費(fèi)，給政府和企業(yè)帶來不必要的負(fù)擔(dān)。 </p>&

23、lt;p>　　而因?yàn)槲覈壳暗某鞘猩罾奶幚碓O(shè)施和填埋場的建設(shè)進(jìn)入了一個高峰期，目前所存在的問題較為突出，那我們應(yīng)該從基本的國情為出發(fā)點(diǎn)，按照城市的發(fā)展水平和垃圾處理的迫切性作為基礎(chǔ)，參考政府各級部門和城市居民對于生活垃圾處理費(fèi)用的接受力在這些問題的基礎(chǔ)上自主研發(fā)生活垃圾處理技術(shù)。 </p><p>　　首要任務(wù)是建立起一個完整的技術(shù)體系，目前僅有建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合頒布的《城市生活

24、垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，以至于很多企業(yè)單位在進(jìn)行垃圾處理場所建設(shè)時常常不假思索的照搬一些歐美國家的技術(shù)要求，還有甚者想當(dāng)然的按照自身理解開展設(shè)計(jì)，進(jìn)行建設(shè)。再者，因?yàn)閷τ趶U物垃圾處理技術(shù)更深層次研究的短缺，以至于較多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏先進(jìn)、科學(xué)的技術(shù)給予支持。綜上可知，目前我國的垃圾處理技術(shù)研究發(fā)展落后，能夠進(jìn)行研發(fā)的機(jī)構(gòu)也很少，根本無法支持目前我們城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的目標(biāo)。所以，制定《城市生活垃圾處理處置技術(shù)推廣條例》用以促

25、進(jìn)科研單位根據(jù)我國目前基本情況開展相應(yīng)的垃圾處理技術(shù)研究，以推動城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第7條規(guī)定：“國家鼓勵、支持固體廢物污染環(huán)境防治的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)，推廣先進(jìn)的防治技術(shù)和普及固體廢物污染環(huán)境防治的科學(xué)知識?！贝藯l規(guī)定對于推進(jìn)城市垃圾處理技術(shù)研究工作意義非凡。 </p><p>　?。ㄋ模┏鞘猩罾廴痉乐喂ぷ鞯南嚓P(guān)法律法規(guī)及相關(guān)條文的進(jìn)一步完善 </p>&l

26、t;p>　　根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第7條的規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門與縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門是全國和各地的，包括城市生活垃圾污染防治在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門。但是，在國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第22條規(guī)定中，并沒有找到環(huán)境保護(hù)行政主管部門需要發(fā)揮的職能作用，所以，需要對于第22條中的有關(guān)部分做修改。 　　同時，在對《固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)

27、行修訂時，需要對于縣、區(qū)級以上政府和各個相關(guān)的職能部門在城市生活垃圾污染防治方面的職能、責(zé)任具體化；修訂《大氣污染防治法》和《水污染防治法》時需要增加關(guān)于防治城市生活垃圾所產(chǎn)生的大氣污染、水污染的有關(guān)責(zé)任條款。另外，《刑法》第338條的規(guī)定中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確提出對于違反了城市生活垃圾環(huán)境管理相關(guān)法律法規(guī)并且產(chǎn)生了重大財(cái)產(chǎn)損失或者導(dǎo)致了人員傷亡的，應(yīng)該追求其法律責(zé)任。也就是說，應(yīng)該使違法者被《刑法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《水污染防治法

28、》等相關(guān)系列法律、法規(guī)的監(jiān)控，以保證城市生活垃圾處理防治領(lǐng)域的違法行為得到控制。 </p><p>　?。ㄎ澹?qiáng)化監(jiān)督管理，發(fā)揮政府的職能作用 </p><p>　　加大對城市生活垃圾處理的相關(guān)法律法規(guī)宣傳，以提高整個社會和人民的環(huán)保意識，使得這些法律法規(guī)能夠得到有效實(shí)施，并且確保城市生活垃圾污染處理防治工作的開展。但是，從當(dāng)前情況看，屢有發(fā)生的外商想我國出口“洋垃圾”的事件，就凸顯出我國

29、在城市生活垃圾污染防治立法、相關(guān)法律實(shí)施等方面的落后。要解決這一問題，首先就要建立健全城市生活垃圾污染防治的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加大能力建設(shè)，建立一個廉潔、高效的環(huán)保執(zhí)法體系，保證能夠進(jìn)行各項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)施。近年來，環(huán)境保護(hù)管理部門的地位不斷上升，黨和國家對環(huán)境保護(hù)事業(yè)相當(dāng)重視，伴隨著環(huán)境保護(hù)相關(guān)行政機(jī)構(gòu)及體制的漸漸完善，我國的垃圾污染防治工作也進(jìn)入了一個更高的水平。另外，提高整個環(huán)境保護(hù)部門的相關(guān)執(zhí)法與行政人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)與政治覺悟，確保他們

30、能夠廉潔、公正并且高效的開展工作。再次，形成更為高效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，真正發(fā)揮建設(shè)主管部門、環(huán)境保護(hù)部門、城市環(huán)衛(wèi)部門的職責(zé)。第四，明確對于城市生活垃圾的收集、運(yùn)輸和處置各個步驟的職責(zé)與任務(wù)，將強(qiáng)執(zhí)法，以實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾的安全處置。將固體廢物處置與綜合利用作為歷年的城市環(huán)境綜合整治考核的指標(biāo)，以此來推動包括城市生活垃圾在內(nèi)的固體廢</p><p>　　另外，城市生活垃圾污染防治這項(xiàng)事業(yè)與每一個公民息息相關(guān)的，只

31、有靠每一個公民的身體力行，各項(xiàng)法律法規(guī)才能得到真正的實(shí)施。這就要求公民具有良好的教育、了解自己在環(huán)境污染防治中應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)、選擇正確的生活方式，這才是創(chuàng)造良好環(huán)境管理方式的基礎(chǔ)所在。特別是當(dāng)下，我國的城市生活垃圾處理防治技術(shù)并不發(fā)達(dá)，相應(yīng)資金投入還有短缺的情況下，民眾的積極參與和支持更加珍貴和重要，可以說直接影響了該行業(yè)的整個前景。因此，我們應(yīng)當(dāng)采取多種宣傳途徑，針對目前公民整體環(huán)保意識不強(qiáng)，公共道德觀念較弱的情況，聯(lián)系城市生活垃圾

32、處理的一些方法、制度與措施，開陣環(huán)保知識的普及與教育工作，以提高公民的法制觀和道德水準(zhǔn)。比如，開展社區(qū)組織居民定期參加垃圾管理工作，并建立起社區(qū)垃圾監(jiān)督機(jī)制，定期公布垃圾收集、清運(yùn)、處置等經(jīng)費(fèi)的支出報(bào)表，使得社區(qū)居民正確對垃圾分類，及時繳納費(fèi)用。 </p><p>　　總之，只有我們每一個人從自己的身邊事做起，才會有良好的公共環(huán)境秩序形成，我們才能夠擁有一個好的環(huán)境，好的生活和未來。 </p>&l