完善農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包制度的建議

1、<p>　　完善農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包制度的建議</p><p><b>　　【文章摘要】 </b></p><p>　　土地轉(zhuǎn)包是一種法定的土地流轉(zhuǎn)形式，但是目前法律法規(guī)關(guān)于轉(zhuǎn)包的規(guī)定與實(shí)踐運(yùn)行仍有些不相適應(yīng)的地方。建議從統(tǒng)一轉(zhuǎn)包與出租的叫法、廢除轉(zhuǎn)包受讓方條件限制、設(shè)立鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、完善本集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)、完善土地轉(zhuǎn)包合同備案。 </p

2、><p><b>　　【關(guān)鍵詞】 </b></p><p><b>　　轉(zhuǎn)包；制度；完善 </b></p><p>　　土地轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。土地轉(zhuǎn)包一種法定土地流轉(zhuǎn)形式。但

3、目前土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)關(guān)于轉(zhuǎn)包的規(guī)定都是以土地流轉(zhuǎn)形式出現(xiàn)的概括式規(guī)定，具體的轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)形式規(guī)則并沒有細(xì)化，相關(guān)土地流轉(zhuǎn)管理部門也沒有切實(shí)對土地流轉(zhuǎn)的管理，筆者試圖從以下幾方面提出建議，以完善土地轉(zhuǎn)包法律制度。 </p><p>　　1 法律上不再區(qū)分轉(zhuǎn)包與出租 </p><p>　　關(guān)于土地轉(zhuǎn)包和出租能否并存一直是理論界和實(shí)務(wù)界爭議的焦點(diǎn)之一。學(xué)理界呈現(xiàn)出三種不同的觀點(diǎn)：其一，轉(zhuǎn)包與

4、出租可以并存。其二，出租可以替代轉(zhuǎn)包。其三、轉(zhuǎn)包和出租無并存的必要。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，將土地轉(zhuǎn)包和出租統(tǒng)稱為出租。具體理由從以下兩方面分析： </p><p>　　1.1筆者通過對瓦房店市趙屯鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)包情況的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中農(nóng)民并不區(qū)分轉(zhuǎn)包和出租，他們將轉(zhuǎn)包和出租統(tǒng)稱為“出租”，轉(zhuǎn)包和出租是所簽訂的合同、租金支付方式、合同的備案情況都也沒有差別。 </p><p>　　1.2比較《農(nóng)村土

5、地承包經(jīng)營管理辦法》中出租和轉(zhuǎn)包的定義，二者唯一的區(qū)別是受讓方是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。筆者認(rèn)為，如果法律能夠落實(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地流轉(zhuǎn)時的受讓優(yōu)先權(quán)，沒有必要區(qū)別轉(zhuǎn)包和出租。 </p><p>　　2 廢除轉(zhuǎn)包受讓人資格條件的限制 </p><p>　　廢除轉(zhuǎn)包受讓人資格的原因從以下兩方面考慮： </p><p>　　2.1 《土地承包法》中對于土地轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)

6、主體資格條件的限制，是為了維護(hù)廣大農(nóng)民的土地權(quán)益?！熬哂修r(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”的另一種表達(dá)是土地要在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，限制土地向非農(nóng)人員流轉(zhuǎn)。目前農(nóng)民對于土地的依賴程度越來越小。如果仍然要求土地流轉(zhuǎn)主體具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，限制非農(nóng)人群轉(zhuǎn)包土地，不僅不會達(dá)到保障農(nóng)民權(quán)益的目的，反而限制農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)，損害農(nóng)民的土地收益。 </p><p>　　2.2 《土地承包法》中對于土地轉(zhuǎn)包受讓方的資格條件進(jìn)行限制，是也為了保護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用

7、途，防止沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人管理土地，破壞土地的質(zhì)量。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)農(nóng)民對于土地的農(nóng)業(yè)用途都有清楚的認(rèn)識，沒有經(jīng)過法定程序，不會擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由此得知，如果能夠?qū)ν恋氐霓r(nóng)業(yè)用途和耕地保護(hù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，沒必要對土地流轉(zhuǎn)主體進(jìn)行限制。 </p><p>　　此外，2014年中央一號文件強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“三農(nóng)建設(shè)”，建設(shè)農(nóng)村必須進(jìn)行改革，改革的途徑之一就是開放農(nóng)村土地市場，使土地這一農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料在不同主

8、體之間進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。如果能夠廢除土地流轉(zhuǎn)主體的資格條件限制，必定會推進(jìn)土地市場的繁榮和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 </p><p>　　3 設(shè)立非營利性鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介組織 </p><p>　　土地流轉(zhuǎn)中介組織是指在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，遵循獨(dú)立自主、公平、公正的原則，憑借特有的專業(yè)化職能，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中溝通各方關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益，并保障農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)和維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人利益，而依法成立

9、的社會自律性組織。建議設(shè)立鄉(xiāng)級的土地流轉(zhuǎn)中介組織，理由是：村級土地流轉(zhuǎn)中介組織已經(jīng)不能滿足當(dāng)下土地的流轉(zhuǎn)需求，縣級信息量太大，覆蓋面太廣，徒增轉(zhuǎn)包雙方的交易成本。鄉(xiāng)級土地中介機(jī)構(gòu)恰好能夠克服二者的缺點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)不同村集體之間土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 </p><p>　　土地流轉(zhuǎn)中介組織不僅是土地承包方和受讓方之間的中介，也是村委會和縣級農(nóng)業(yè)部門之間的中介。它使土地在流轉(zhuǎn)機(jī)制的作用下形成新的整合，發(fā)揮著橋梁紐帶作用。在

10、履行職責(zé)方面，村委會配合鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)開展工作，同時中介機(jī)構(gòu)受縣級及上級農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)督。 </p><p>　　4 完善本集體經(jīng)濟(jì)組織成員優(yōu)先權(quán)的保護(hù)及救濟(jì) </p><p>　　優(yōu)先權(quán)是指法律上基于特殊政策性考慮而賦予某些特定債權(quán)或者其他權(quán)利的一種特殊效力，以保障該權(quán)利能夠較之普通債權(quán)而優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。優(yōu)先權(quán)并非單獨(dú)存在的一類權(quán)利，而是對某些權(quán)利的法律效力的加強(qiáng)，其性質(zhì)仍未完全脫離其所強(qiáng)

11、化的權(quán)利本身的性質(zhì)。從以上概念得知，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先權(quán)的最初原因是對于集體所有的土地具有土地承包經(jīng)營權(quán)。從法律角度講，優(yōu)先權(quán)源自于對土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)法律效力的加強(qiáng)。 </p><p>　　關(guān)于優(yōu)先權(quán)的保護(hù)，應(yīng)該由村委會和土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)二者共同履行職責(zé)。前面已經(jīng)提到村委會負(fù)責(zé)配合土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)工作，二者具體職責(zé)的分工是：村民首先將自己的土地轉(zhuǎn)包供求信息上報給村委會，由村委會在村內(nèi)

12、部發(fā)布信息，如果集體內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)土地的成功轉(zhuǎn)包，則由村集體指導(dǎo)雙方簽訂轉(zhuǎn)包合同。如果村集體內(nèi)部不能實(shí)現(xiàn)土地的轉(zhuǎn)包，村集體應(yīng)將本村土地流轉(zhuǎn)信息報給鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，由鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地在更大范圍內(nèi)的信息流轉(zhuǎn)公布。按照“同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有優(yōu)先權(quán)”的原則，鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該監(jiān)督村集體對本集體成員優(yōu)先權(quán)的保護(hù)。 </p><p>　　對轉(zhuǎn)包的程序進(jìn)行規(guī)范的管理，能夠有效實(shí)現(xiàn)優(yōu)先權(quán)的救濟(jì)

13、。如果村民的優(yōu)先權(quán)被侵犯，先找村委會調(diào)解，如果是在土地流轉(zhuǎn)中介處流轉(zhuǎn)土地環(huán)節(jié)優(yōu)先權(quán)被侵害，由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解不成，可以通過訴訟的方式進(jìn)行保護(hù)。 </p><p>　　5 完善土地轉(zhuǎn)包合同的備案 </p><p>　　上面（四）討論本集體成員優(yōu)先權(quán)保護(hù)時，談到分別由村集體和土地中介機(jī)構(gòu)促成的轉(zhuǎn)包情況。由村集體組織完成的轉(zhuǎn)包合同，按照合同一式四份的原則，轉(zhuǎn)包雙方各執(zhí)一份，村集體備案一份，

14、再報鄉(xiāng)級土地承包管理部門備案一份。由鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)促成的轉(zhuǎn)包合同，轉(zhuǎn)包雙方各執(zhí)一份，土地流轉(zhuǎn)中介備案一份，再報鄉(xiāng)級土地承包管理部門備案一份。 </p><p>　　轉(zhuǎn)包合同的備案是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須將合同備案的主體明確。完善轉(zhuǎn)包合同的備案能使合同有案可查，有據(jù)可依。在轉(zhuǎn)包糾紛產(chǎn)生后，在合同性質(zhì)、在合同效力上便是確定的，不需要結(jié)合法律規(guī)定從主體程序等方面進(jìn)行考察，有效預(yù)防糾紛的發(fā)生，節(jié)約了司法資源和農(nóng)民