國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)：中央與地方關(guān)系研究.pdf

1、黨的十六大明確提出，改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)，要在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。國(guó)家要通過(guò)制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在這一體制背景下，研究中央和地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系就具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 本文分為五章：一、導(dǎo)言；二、國(guó)有資產(chǎn)中央與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本理論；

2、三、我國(guó)中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系沿革與現(xiàn)狀；四、經(jīng)驗(yàn)與啟示：中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系案例研究；五、中央與地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的政策建議。論文的主要內(nèi)容如下： 通過(guò)對(duì)江西銅業(yè)、江西鎢業(yè)和昌河汽車股份有限公司這三個(gè)典型的企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，本文對(duì)中央和地方之間國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系中存在的問(wèn)題進(jìn)行了概括，主要包括中央與地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)之間的流動(dòng)機(jī)制不健全，中央與地方政府產(chǎn)權(quán)主體的利益沖突以及產(chǎn)權(quán)劃分不合理等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在將會(huì)增加中央與

3、地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的交易成本、降低國(guó)有產(chǎn)權(quán)效率并降低中央與地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的兼容性。 根據(jù)馬克思產(chǎn)權(quán)理論中的制度變遷理論、生產(chǎn)力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，西方產(chǎn)權(quán)理論中的交易費(fèi)用理論、契約理論、企業(yè)控制權(quán)和索取權(quán)理論以及政府職能理論，合理的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)該符合以下幾個(gè)要求： 1、產(chǎn)權(quán)主體必須明確，產(chǎn)權(quán)邊界必須清晰，這就要求必須明確要有人或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行使產(chǎn)權(quán)。 2、產(chǎn)權(quán)必須能自由流動(dòng)。這就要求產(chǎn)權(quán)主體必須多元化，沒(méi)有

4、多元化的產(chǎn)權(quán)主體，就無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，市場(chǎng)機(jī)制也無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。 3、企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排必須合理，并形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。 4、產(chǎn)權(quán)必須受到相應(yīng)法律的保護(hù)，交易必須受到法律的維護(hù)。 5、產(chǎn)權(quán)的組合及其結(jié)構(gòu)的演變必須有利于企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。 結(jié)合上述的理論結(jié)論，本文認(rèn)為，中央與地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系中所存在的問(wèn)題是由于公有產(chǎn)權(quán)制度不完善和相關(guān)的制度改革滯后造成的。具體說(shuō)來(lái)，主要包括中央與地方政府的權(quán)責(zé)設(shè)

5、置不合理，財(cái)稅制度不完善，社會(huì)保障體制改革滯后以及中央與地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺失等原因。 在對(duì)中央和地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歷史沿革、現(xiàn)狀、國(guó)有資產(chǎn)管理理論分析以及案例研究的基礎(chǔ)上，本文提出了中央與地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的目標(biāo)、原則和總體思路。 中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的目標(biāo)：建立中央和地方國(guó)有資產(chǎn)邊界合理、中央和地方政府的權(quán)責(zé)明確并與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相兼容的協(xié)調(diào)共生發(fā)展關(guān)系。為確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在改革過(guò)程中需要

6、遵循以下原則：國(guó)有資本總體效益最大化原則，兼顧中央和地方利益的原則，國(guó)有資本出資人市場(chǎng)平等原則。 中央和地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的總體思路： 1、建立健全現(xiàn)代國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)理論和我國(guó)的改革實(shí)踐都已表明，健全的產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)有效配置資源的基礎(chǔ)，建立與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)體制改革不可回避的問(wèn)題。改革國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，就是要清晰產(chǎn)權(quán)，界定產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，消除原來(lái)模糊不清的狀態(tài)，建立起有

7、利于社會(huì)資源優(yōu)化配置的財(cái)產(chǎn)約束機(jī)制。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的若干突出問(wèn)題，都直接或間接與這方面的改革滯后有關(guān)。因此，只有通過(guò)構(gòu)建新型國(guó)有資產(chǎn)管理體系、完善現(xiàn)代國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度，才能夠在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這是理順中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)。 2、明晰界定中央和地方國(guó)有資產(chǎn)邊界。根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)的精神，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，

8、其它國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。由于中央和地方國(guó)有企業(yè)改革還沒(méi)有完成，特別是中央企業(yè)存在產(chǎn)業(yè)布局分散和內(nèi)部效率低下等問(wèn)題，還處于改制和重組階段。中央國(guó)有資本涉足的領(lǐng)域必將收縮和精簡(jiǎn)，實(shí)現(xiàn)中央國(guó)有資本對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“控制力、影響力和帶動(dòng)力”的落腳點(diǎn)在于中央企業(yè)的合理產(chǎn)業(yè)布局，也就是要確定中央企業(yè)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并明確在這些領(lǐng)域的進(jìn)入深度。在中央企業(yè)重組過(guò)程中必然會(huì)發(fā)生中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，這是我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的重要內(nèi)容，

9、也是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的途徑。中央和地方國(guó)有資產(chǎn)調(diào)整是雙向的，即中央國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為地方國(guó)有資產(chǎn)形態(tài)或者地方國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)換為中央資產(chǎn)，其中以前者為主，轉(zhuǎn)換途徑包括行政劃撥和市場(chǎng)交易。 3、確立中央政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)。在“國(guó)家統(tǒng)一所有，分別行使產(chǎn)權(quán)，專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管，授權(quán)委托經(jīng)營(yíng)”的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架下，中央政府履行中央國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，對(duì)所轄國(guó)有資產(chǎn)具有收益、處置和考核等項(xiàng)管理職權(quán)。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管重要中央企業(yè)，對(duì)部

10、分大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)。因此，中央政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)主要表現(xiàn)為進(jìn)一步提高國(guó)有資產(chǎn)的代理效率、促進(jìn)中央企業(yè)重組和理順經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換途徑。同時(shí)，國(guó)務(wù)院還代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)的終極所有權(quán)。 4、明確地方政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制確立了地方政府投資主體的地位，擴(kuò)大了其配置資源的范圍和權(quán)力，刺激了地方政府管理國(guó)有資產(chǎn)的積極性，有利于推動(dòng)地方國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局的合理化，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)

11、形態(tài)的多樣化和提高國(guó)有資產(chǎn)的效率。但是，由于地方政府承擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和確保社會(huì)穩(wěn)定等職能，其出資人代表身份與行政職能的矛盾很難避免。地方政府的出資人權(quán)利現(xiàn)在仍然不同程度地被計(jì)劃發(fā)展部門、財(cái)政部門、組織人事部門以及行政主管部門分割占有。因此，明確地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，圍繞如何更好地履行出資人職責(zé)來(lái)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門的關(guān)系，從而有效地促進(jìn)地方政府的行政職能和出資人職責(zé)的分離，有利于深化地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

12、，促進(jìn)中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。 5、促進(jìn)中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)。中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和完善國(guó)有公司治理結(jié)構(gòu)的必然要求，流動(dòng)形式包括行政劃撥和市場(chǎng)機(jī)制。當(dāng)前的國(guó)有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)還主要發(fā)生在中央企業(yè)之間，以行政劃撥為主，但是隨著中央企業(yè)重組的進(jìn)一步深入，中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)之間的流動(dòng)將更加普遍。因此，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)股份制改造和完善公司治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，加快股權(quán)分置改革，探索地方國(guó)有資產(chǎn)參與中央企業(yè)重組的形式，建立

13、中央與地方產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于解決國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部機(jī)制問(wèn)題，促進(jìn)中央和地方國(guó)有產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)具有重要意義。 6、實(shí)現(xiàn)“分級(jí)所有”是中央和地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的最終目標(biāo)。我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有資產(chǎn)管理體制遵循的原則是“國(guó)家所有、分級(jí)履行出資人職責(zé)”，單從經(jīng)濟(jì)的角度考慮，建立“分級(jí)履行出資人職責(zé)”體制的主要目的是為了使得上級(jí)政府（尤其是中央政府）有一定程度的行動(dòng)靈活性，從而增加其調(diào)控的能力。然而這種體制還是可能影響下級(jí)政府行使出資人職責(zé)的積極

14、性。因此，從產(chǎn)權(quán)和管理體制效率的角度考慮，可以在制度和經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，實(shí)現(xiàn)中央和地方國(guó)有資產(chǎn)“分級(jí)所有”的改革目標(biāo)，即中央和地方政府是市場(chǎng)意義上完全平等的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體。 本文著重就中央和地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行深入研究，研究成果具有較大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，從理論價(jià)值上看，以促進(jìn)中央和地方之間國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革為出發(fā)點(diǎn)，綜合產(chǎn)權(quán)理論、委托—代理理論、國(guó)有資產(chǎn)管理理論、政府職能理論，分析中央和地方國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系中