論主管機關的救助款項請求權

1、<p>　　論主管機關的救助款項請求權</p><p>　　摘 要：自我國《海商法》出臺以來，關于國家主管機關在強制救助中是否享有救助款項請求權的問題一直都頗受爭議。鑒于此，本文結合了《中華人民共和國海商法》以及《1989年國際救助公約》的有關規(guī)定，通過對兩法中有關主管機關救助款項請求權規(guī)定的比較，具體分析了主管機關救助款項請求權的不同情形，并得出相應的結論。 </p><p>

2、　　關鍵詞：強制救助；主管機關；救助款項請求權 </p><p><b>　　引言 </b></p><p>　　海難救助制度是海商法中古老而又特別的法律制度，而海難救助報酬問題一直是海難救助法律制度中的核心問題。早在公元前9世紀，地中海地區(qū)的《羅德海法》中就已有“救助者可享有1/5的被救助物的權利”的規(guī)定。中世紀習慣法則將遇難船舶和財產(chǎn)劃分為三份，其中一份歸救助人所

3、有。由此可知，救助人享有救助款項請求權是一項具有歷史性的權利。但自我國《海商法》出臺以來，對于國家主管機關在強制救助中是否應當享有救助款項請求權問題的爭議卻不絕于耳，問題的根源仍在于強制救助鮮明的行政性色彩與傳統(tǒng)海難救助的民商事性之間的差異。 </p><p><b>　　一、問題由來 </b></p><p>　　出于對救助人的激勵以及對海運環(huán)境風險的特殊考慮，傳統(tǒng)

4、海難救助一般都規(guī)定，救助人如果能夠在海上或其他可航水域成功地使得遇險船舶、貨物等脫離危險，則救助人有權依其救助行為享有報酬請求權，并在該項權利不能實現(xiàn)時，對獲救財產(chǎn)享有留置權。此處的“海難救助”多指狹義海難救助，也就是說這種救助實質(zhì)是一種基于雙方意愿的行為，救助方與被救助方之間因此種救助產(chǎn)生的法律關系實為民事法律關系，因而，無論是基于無因管理說，準契約說還是不當?shù)美f，救助方都有權請求救助費用及報酬。但長期以來，關于海難強制救助中國家主

5、管機關的救助款項請求權問題卻頗具爭議，個中原由是多方面的，總結起來，無非都是由強制救助的特有性質(zhì)所決定。 </p><p>　　在傳統(tǒng)海難救助制度中，自愿原則是海難救助的構成要件之一，該項原則的作用在于：對救助方來說，在對救助標的實施救助時，完全是出于救助方的自愿。這樣，一旦救助成功，則救助方有權取得報酬，如果不施救，救助方也無需承擔任何責任，這一點與海上救助制度中歷來奉行的“無效果，無報酬”原則相吻合。而對被救

6、助方來說，則賦予其“禁止救助”的權利，即一旦被救助方行使禁止救助權，救助方即便救助成功也無權再請求救助報酬。 </p><p>　　然而隨著現(xiàn)代海洋環(huán)境變化，海洋環(huán)保意識增強，尤其是在海洋環(huán)境污染逐漸成為國際性問題之后，為保護其本國以及各關聯(lián)利益方的利益，沿海國家都不同程度地規(guī)定了他們在發(fā)生海難時采取必要措施的權利，如《1989年國際救助公約》第9條規(guī)定，在沿海國管轄的海域內(nèi)，發(fā)生足以造成重大損害后果的海上事故，

7、沿海國有權采取措施保護其岸線或有關利益方免受污染或污染威脅，包括沿海國就救助作業(yè)發(fā)出指示。我國《海上交通安全法》也有類似規(guī)定：在船舶設施發(fā)生事故且對交通安全造成或可能造成危害時，主管機關有權采取必要的強制性處置措施。此項權利內(nèi)容既包括沿海國當局直接采取的強制措施，也包括沿海國對救助方的救助作業(yè)所實施的干預，①這些措施被統(tǒng)稱為強制救助。 </p><p>　　與自愿救助相比，強制救助主要表現(xiàn)為救助無需被救助方的自愿

8、，而是在海事行政管理過程中，為了避免或減少在海上或者與海相通的可航水域遇險的船舶或其他財產(chǎn)對海上航行安全、海洋環(huán)境或者其他公共利益造成的或可能造成的危害，海事管理機構依法使用強制力對遇險的船舶或其他財產(chǎn)主動地實施救助的行為。由此可知，其“強制性”在于排除了被救助方的“禁止救助權”，對傳統(tǒng)的自愿原則提出了挑戰(zhàn)。這種強制救助的重點是出于對公共利益考慮并且是在國家主管機關的主持下進行。在此種狀況下，國家主管機關是否具有救助款項請求權成為人們頗

9、為關注的議題。 </p><p>　　由上可知，強制救助雖可謂是應運而生，但有關方面的規(guī)定仍然很不完善，尤其是在確定國家主管機關的救助款項請求權這一方面。目前我國關于這個問題的規(guī)定主要有：《海商法》第192條“國家有關主管機關從事或者控制的救助作業(yè)，救助方有權享受本章規(guī)定的關于救助作業(yè)的權利和補償”，以及《1989年國際救助公約》第5條“公共當局控制的救助作業(yè)”等。 </p><p>&l

10、t;b>　　二、主要觀點 </b></p><p>　　關于在海難強制救助中，國家主管機關是否具有救助款項請求權這一問題的爭議，歸納起來有肯定和否定兩種觀點，其中以持肯定態(tài)度的為多數(shù)。 </p><p>　　根據(jù)《1989國際救助公約》第5條第2款規(guī)定，在公共當局從事或控制下的強制救助中，救助人可以享有救助款項請求權，第3款規(guī)定有關公共當局在強制救助中的權利以及補償事宜，

11、應遵從國內(nèi)法（如我國《海商法》）的規(guī)定。而我國《海商法》第192條規(guī)定中并未明確將國家有關主管機關排除在具有救助補償請求權的“救助方”之外，有學者據(jù)此認為，只要所實施的強制救助行為能夠滿足第192條中救助款項請求權的構成條件，主管機關就可以享有該項請求權。也有學者據(jù)此條認為國家主管機關在從事海難救助時當然得享有一般救助人的權利，其中包括有效救助的報酬請求權。 </p><p>　　也有持否定觀點的學者從強制救助的

12、定義本身出發(fā)，認為強制救助是一種“船舶或其他財產(chǎn)在海上或者與海相通的可航水域遇險，嚴重威脅海上航行安全、海洋環(huán)境或者其他公共利益時，為了避免或減少對這種公共利益的損害， 海事管理機構依照法律規(guī)定，使用強制力，對遇險的船舶或其他財產(chǎn)實施救助的行為”。②簡言之，強制救助被定位為一種出于公益考量的公權力行為，并據(jù)此否定主管機關的救助款項請求權。 </p><p>　　筆者認為對于國家主管機關是否應當具有救助款項請求權的

13、問題不能一概而論?！逗Ｉ谭ā返?92條關于這個問題本身的規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊，這就要求我們在具體實踐過程中做到具體情況具體分析，主動對主管機關在不同救助情形下的身份進行識別細化，厘清不同情境中主管機關的權利義務邊界。 </p><p><b>　　三、具體分析 </b></p><p>　　在具體討論主管機關報酬請求權問題之前要明確兩個問題：1、應當區(qū)分救助款項與救助報

14、酬這兩個概念區(qū)分。2、在理解《海商法》192條時應當具備國際視野。 　?。ㄒ唬戎铐椀睦斫?</p><p>　　《1989年國際救助公約》和我國《海商法》都規(guī)定，救助款項是指被救助方依法向救助方支付的任何報酬、酬金或者補償。傳統(tǒng)救助報酬范圍僅限于作為商業(yè)性救助服務的酬金，由于傳統(tǒng)“無效果，無報酬”原則地作用，傳統(tǒng)的海難救助報酬具有相當大的射幸性。相比之下，現(xiàn)代海難救助制度中的“救助款項”一詞含義則變得更為

15、廣泛，不僅可指傳統(tǒng)意義上的救助報酬，同時也涵蓋了包括救助成本在內(nèi)的其他各種類型的救助補償。 </p><p>　　一般情況下，沿海國并沒有救助別國船舶的特別義務，因而只有在港口安全環(huán)境受到威脅情形下，沿海國才會實施強制性救助行為。在這種情形下，救助性質(zhì)仍應限定為由主管機關為公益而從事或控制的行政強制行為，因而主管機關不能就此向被救助方請求民事性質(zhì)的報酬，但是承認其對救助成本的請求權卻是合情合理的。 </p&

16、gt;<p>　?。ǘ┗凇?989國際救助公約》第5條對《海商法》192條的理解 </p><p>　　《1989年國際救助公約》中對主管機關救助的規(guī)定主要集中于第5條，該條規(guī)定共有3款：（1）本公約不影響國內(nèi)法或國際公約有關由公共當局從事或控制的救助作業(yè)的任何規(guī)定。（2）然而，從事此種救助作業(yè)的救助人，有權享有本公約所規(guī)定的有關救助作業(yè)的權利和補償。（3）負責進行救助作業(yè)的公共當局所能享有的本

17、公約規(guī)定的權利和補償?shù)姆秶瑧鶕?jù)該當局所在國的法律確定③。 </p><p>　　該條是為了統(tǒng)一主管機關的救助權利和補償范圍而做的規(guī)定。從第1款和第3款的規(guī)定來看，公約并不影響主管機關依據(jù)其有關國內(nèi)法而從事或控制的救助工作，并且主管機關在救助中享受的權利和補償范圍由國內(nèi)法確定。第2款則規(guī)定在任何情形下，實施救助的救助人都有權依公約規(guī)定享有相應的權利和補償。 </p><p>　　我國《海

18、商法》參考了救助公約的該條規(guī)定，與公約的精神可謂是一脈相承，但是具體規(guī)定卻顯得相對籠統(tǒng)，公約第3款中主體為“a public authority under a duty to perform salvage operations”，其確切含義應為“具有實施救助行為職責的公共當局”，而我國《海商法》則只是模糊地規(guī)定“國家有關主管機關從事或控制的救助作業(yè)”，正是由于在救助主體限定的問題上規(guī)定地過于寬泛，從而導致了實際運用過程中大量爭議的產(chǎn)

19、生。 </p><p>　　為便于從國際角度來分析這個問題，應將第192條中所規(guī)定的主體劃分為三類：（1）主管機關親自實施的救助作業(yè)。（2）在主管機關控制之下的，由其他救助機構所具體實施的救助作業(yè)。（3）主管機關不但親自實施救助，同時又控制其他救助機構實施救助。 </p><p>　　第一種情形是指主管機關使用國家為維護海上安全而專門配備的船舶等設備所進行的救助。與專業(yè)救助以及非專業(yè)的營運

20、船舶救助相區(qū)別，此種情形下，主管機關是救助方，與作為行政相對人的被救助方之間所產(chǎn)生的是一種行政法律關系，因此，除法有特別規(guī)定，強制救助的法律后果應根據(jù)有關行政法律確定。而《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第42條規(guī)定，“海事管理機構采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施的相關費用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關作業(yè)單位承擔”。由此可知，海事管理機構為了防止或減輕船舶污染損害而實施強制救助的，救助成本應當由船舶所有人承擔。 </p&

21、gt;<p>　　雖然現(xiàn)行法律還未對其他情形下的強制救助作出如上規(guī)定，但也可考慮參照此條：首先，應肯定主管機關對其所實施的救助作業(yè)享有救助款項請求權，同時也應對救助成本的認定范圍和條件加以限定，如對參與救助人員的工資、設備及船舶使用費等做出與專業(yè)救助或營運船舶的非專業(yè)救助不同的費率規(guī)定。其次，由于這種救助是主管機關的強制性行為，體現(xiàn)了公權力，并不適用傳統(tǒng)民事救助中的“無效果，無報酬”原則④，也就是說，行政法律關系內(nèi)在的強制

22、性要求，使得被救助人在強制救助未能成功時仍應當補償主管機關的救助費用支出，如救助成本等。 </p><p>　　第二種情形下的救助人不僅具有一般救助人享有的權利和應盡義務，還要服從主管機關對救助作業(yè)的控制。與第一種情形不同，主管機關并沒有實際參與或?qū)嵤┚戎鳂I(yè)，而是在其職責范圍內(nèi)指派特定救助人實施救助。此種情形下，主管機關并非法律所規(guī)定的救助方，其與被救助方產(chǎn)生的是一種純粹的行政法律關系，當然不具有救助人的權利和

23、義務，不享有救助款項請求權。而在主管機關控制之下實施救助這一行為則類似于行政強制執(zhí)行中的“代履行”制度，因而救助方作為代履行人的代履行費用應當由義務人（即被救助方）承擔。也就是說，《海商法》第192條規(guī)定的救助款項請求權在這種情形下應當只限于由具體實施救助的救助機構所享有。 </p><p>　　第三種情形則是上述兩種情形的結合：主管機關在其職責范圍內(nèi)，既具體實施救助，同時又對其他救助人進行控制。由上可知，主管機

24、關應當在其具體實施的救助作業(yè)范圍內(nèi)享有救助款項請求權，且該項請求權的內(nèi) 內(nèi)容應當區(qū)別于專業(yè)救助或營運船舶的非專業(yè)救助等標準。 </p><p>　　只有在對我國《海商法》第192條所規(guī)（下轉第7頁）（上接第5頁）定主體作以上劃分的前提下，才能使《海商法》第192條的規(guī)定與《1989救助公約》第5條第2款的規(guī)定之間相互契合，便于從國際視角上分析和理解我國的《海商法》。 </p><p>&l

25、t;b>　　四、結論 </b></p><p>　　根據(jù)前文分析可得：雖然對于國家主管機關的救助款項請求權，我國現(xiàn)行法律并未明確作出相應規(guī)定，但有條件地肯定主管機關的救助款項請求權，不僅符合我國實際情況，還能夠從客觀上加強政府對人命和環(huán)境的強制救助能力，也能從公法角度完善我國的海上救助體系⑤。這將有助于我國《海商法》符合國際海難救助價值目標的發(fā)展趨勢，使之進一步與國際接軌。 </p>

26、<p><b>　　注 釋： </b></p><p>　?、偎居褡?《海商法專論》.中國人民大學出版社 第2007版.第462頁 </p><p>　?、诤?強制救助之研究[J].中國海商法年刊，2010，21（ 3）：68-73. </p><p>　?、邸?989年國際救助公約》第5條公共當局控制的救助作業(yè) </p