地方立法工作必須牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀

1、<p>　　地方立法工作必須牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀</p><p><b>　　入刊理由： </b></p><p>　　隨著中國法制的健全完善，人民群眾的法制觀念和意識(shí)逐步提高，社會(huì)對地方立法的要求越來越高，地方立法的難度越來越大。就此，本文作者提出，對于地方立法應(yīng)注重“內(nèi)在氣質(zhì)”和“人有我優(yōu)”的塑造，追求“少而精”“專而特”的立法原則。同時(shí)，他認(rèn)為地方立法應(yīng)

2、以民為本，充分發(fā)揚(yáng)民主，在大多數(shù)情況下，法案的起草應(yīng)當(dāng)由有關(guān)專家、學(xué)者、法律工作者、實(shí)際工作者和廣大群眾共同來參與，制定出少而管用的優(yōu)質(zhì)“立法”產(chǎn)品。 </p><p>　　科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀既是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針，也是地方立法所必須遵循的指導(dǎo)方針。地方立法工作必須牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確處理好各項(xiàng)關(guān)系，才能不斷開創(chuàng)新

3、局面、邁上新臺(tái)階。 </p><p>　　制定優(yōu)質(zhì)的“立法”產(chǎn)品 </p><p>　　立法工作的方針，之前一直是“加快”和“抓緊”的提法，比較重視立法的數(shù)量?！读⒎ǚā诽岢觯骸耙訌?qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量?！薄读⒎ǚā奉C布實(shí)施以后，中國立法工作的指導(dǎo)方針已經(jīng)轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)”和“提高”。當(dāng)前，按照法治建設(shè)的目標(biāo)，仍然需要抓緊制定一系列地方性法規(guī)和規(guī)章，立法仍然應(yīng)當(dāng)保持應(yīng)有的速度和效率。但是，也

4、應(yīng)當(dāng)看到，在國家立法已經(jīng)基本完備，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的主要方面和領(lǐng)域已經(jīng)基本做到有法可依的情況下，在經(jīng)濟(jì)全球化、律師國際化，以及政府職能正在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、人民群眾的法制觀念和意識(shí)正在逐步增強(qiáng)的情況下，在行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法和行政許可法等法律已經(jīng)出臺(tái)的情況下，對地方立法的約束越來越嚴(yán)，對地方立法的要求越來越高，地方立法的難度越來越大。在這種情況下，地方立法應(yīng)當(dāng)從追逐外延擴(kuò)張、追求數(shù)量發(fā)展的思維定勢中，轉(zhuǎn)變到注重內(nèi)涵提高、追求

5、立法質(zhì)量的提高上來，切實(shí)解決當(dāng)前立法中存在的質(zhì)量問題。因此，在立法的指導(dǎo)思想上，必須實(shí)現(xiàn)從追求數(shù)量到追求質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持質(zhì)量第一；在立項(xiàng)時(shí)必須從嚴(yán)把關(guān)，凡不符合立法原則的不立，條件不成熟的不立，沒有地方特色的不立；在具體項(xiàng)目的制定過程中，必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高</p><p>　　就成本而言，越是上位法，成本越高；而從效率來講，越是下位法，制定、出臺(tái)的期限就越短，效率也就越高。因此，一般要先考慮制定政策、一般規(guī)范性文

6、件，然后再考慮制定規(guī)章，最后再制定地方性法規(guī)。在考慮立法成本與效率關(guān)系的同時(shí)，我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注和考慮立法的效益問題。也就是說，我們所立的法，到底有多少在實(shí)際工作中能夠發(fā)揮效益，發(fā)揮了多大的效益。這可能是立法后才比較容易顯現(xiàn)的問題，但是，在立法前，就應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行慎重的研究和論證，即對立法所要解決問題的重要性與可行性，進(jìn)行充分的、科學(xué)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯亢驼撟C。否則，花了很大的精力立一個(gè)法，在實(shí)踐中不能發(fā)揮效益，還不如當(dāng)初就不立。此外，立法時(shí)還要充

7、分考慮法的實(shí)施成本和效益問題。新立的法，應(yīng)當(dāng)盡可能地不增加政府財(cái)政的不合理支出，不增加執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本投入，更不應(yīng)當(dāng)增加群眾的負(fù)擔(dān)，同時(shí)，又要盡可能地取得更加良好的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。 </p><p><b>　　保障“立法” </b></p><p><b>　　相互補(bǔ)充構(gòu)成統(tǒng)一 </b></p><p>

8、　　在發(fā)展內(nèi)涵與質(zhì)量上，必須正確處理好立法決策與中心工作、法制統(tǒng)一與地方特色、動(dòng)機(jī)與目的關(guān)系。首先，要把黨的主張和路線、方針、政策，通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)、規(guī)章，使之成為國家意志，成為對全社會(huì)有普遍約束力的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則，從制度上和法律上保證黨的路線、方針、政策的貫徹實(shí)施。在具體工作中，就是要把立法決策與黨委的中心工作和重大決策相結(jié)合，使立法工作安排同全局工作部署相銜接，立法工作進(jìn)程同改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，把解決改革、發(fā)展和穩(wěn)定

9、中的突出問題作為立法重點(diǎn)，做到立法決策與改革、發(fā)展、穩(wěn)定決策相結(jié)合。其次，地方立法要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。地方立法必須緊緊圍繞黨執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)來進(jìn)行，充分考慮建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)全球化的實(shí)際需要和情況，把立足點(diǎn)放在維護(hù)秩序、營造環(huán)境、提供保障方面。地方立法為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，必須貫徹和體現(xiàn)改革精神，既要用實(shí)踐證明改革成果、改革經(jīng)驗(yàn)是正確的。同時(shí)，又要貼近改革的前沿，并科學(xué)地預(yù)

10、測改革發(fā)展的趨勢，發(fā)揮其引導(dǎo)的功能和作用，體現(xiàn)它的主動(dòng)性和前瞻性，用立法來引導(dǎo)和推動(dòng)改革，推動(dòng)本制和體制的創(chuàng)新，積極主動(dòng)地適</p><p>　　地方立法應(yīng)維護(hù)法制的統(tǒng)一。維護(hù)法制統(tǒng)一，確保立法的合法性，是地方立法的“準(zhǔn)入”條件，而地方特色則是地方立法的生命力所在。維護(hù)法制統(tǒng)一，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是不抵觸；即地方立法的內(nèi)容不得同上位法相抵觸。二是不越權(quán)；就是必須在法定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行立法，不得侵害中央專屬立法權(quán)

11、。三是合程序；就是必須依照法定程序進(jìn)行立法。地方立法在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下，必須強(qiáng)調(diào)地方特色。但是，在對地方特色的理解方面，我們不要拘泥于同其他地方在立法“外觀形象”上的不同之處和“人無我有”，而應(yīng)當(dāng)注重“內(nèi)在氣質(zhì)”和“人有我優(yōu)” 的塑造，也就是在共性中體現(xiàn)個(gè)性，更多地關(guān)注立法所具有的“特別”針對性和“特別”能解決問題、“特別”好操作方面。因此，在起草法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)，要以解決實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，在“細(xì)化”和“補(bǔ)充”上下功夫，在針對性

12、和可操作性上做文章。在實(shí)施性、執(zhí)行性立法中，不必拘泥于法規(guī)、規(guī)章結(jié)構(gòu)和體系的完整性，而應(yīng)當(dāng)追求“少而精”“專而特”，防止照抄大法、“上下一般粗”和照搬外地經(jīng)驗(yàn)、“左右一般齊”的做法。 </p><p>　　在強(qiáng)調(diào)以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，更應(yīng)注意把握好立法動(dòng)機(jī)與目標(biāo)的關(guān)系。立法的目的當(dāng)然是為了更好地加強(qiáng)行政管理，使得行政管理在法律規(guī)范的基礎(chǔ)上更好、更快地實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。但是，法治所要追求和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，從本質(zhì)上來講

13、是公平正義。所以立法所要追求的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)是在公平正義基礎(chǔ)上的行政效率。在公平正義原則的指導(dǎo)下，立法尤其要注意適當(dāng)?shù)胤峙渖鐣?huì)各方面的利益和負(fù)擔(dān)，特別要把體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主作為立法工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，盡量做到所立法都是公正的、有利于人民的良法。在處理立法動(dòng)機(jī)與目標(biāo)的關(guān)系問題時(shí)，特別要正確處理權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，這是公平正義的實(shí)質(zhì)所在。立法中，在設(shè)置法律規(guī)范時(shí)，要盡量做到權(quán)利與義務(wù)

14、的平衡、權(quán)力與責(zé)任的對等，而且，對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格要求，對管理相對人應(yīng)當(dāng)予以關(guān)懷。 </p><p>　　地方立法應(yīng)“以民為本” </p><p>　　在發(fā)展形式與途徑上，必須正確處理好民主與集中、專家與群眾、立新與廢舊的關(guān)系。民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主政治的實(shí)現(xiàn)形式。立法就是在民主的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集中。立法機(jī)關(guān)既要深入實(shí)際、深入群眾，關(guān)注民生、反映民意、體察民情，也要從制度上保證人民群眾

15、在立法上當(dāng)家作主，使人民群眾更多地了解立法、參與立法、監(jiān)督立法。在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，在討論和審議法規(guī)、規(guī)章草案時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，形成暢所欲言、平等討論、集體審議的良好氣氛。在此基礎(chǔ)上，依靠集體智慧和權(quán)威，形成共識(shí)，達(dá)成民主基礎(chǔ)上的集中，使立法機(jī)關(guān)代表更廣大人民群眾的利益。 </p><p>　　近些年來，有關(guān)改變法案單一起草主體、使專家更多地參與立法、甚至主導(dǎo)立法的呼聲越來越高。提出這一問題的初衷，是為了防止和

16、克服政府及其部門利益對群眾利益的損害。但是，從目前中國的國情出發(fā)，在大多數(shù)情況下，法案的起草，還是應(yīng)當(dāng)由有關(guān)專家、學(xué)者、法律工作者、實(shí)際工作者和廣大群眾共同來參與。當(dāng)然，對于一些重要的、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章草案，可以由立法機(jī)關(guān)直接起草或者主導(dǎo)起草。在群眾參與方面，無論是在法規(guī)、規(guī)章草案起草還是在審議過程中，都要牢固樹立“以民為本”的理念，要通過座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、旁聽審議等多種形式，廣泛聽取各方面的意見。在聽取特定

17、對象意見的同時(shí)，也要注重搜集不特定對象的建議和意見。也就是說，在條件許可的情況下，要盡可能地將法規(guī)、規(guī)章草案在媒體上公布，公開征求全社會(huì)的意見。 </p><p>　　法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)具有相對的穩(wěn)定性，不能“朝令夕改”。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富和認(rèn)識(shí)能力的提高，必然要對原有不適應(yīng)發(fā)展需要、甚至阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改或廢止。這一點(diǎn)，在改革開放的進(jìn)程中，顯得尤為明顯。此外，由于地方

18、立法從屬于和服從于國家立法，必須隨著國家立法的變化而變化。如果國家制定了新的法律、行政法規(guī)，地方原有的法規(guī)、規(guī)章，與上位法不一致的、相抵觸的部分，就要進(jìn)行相應(yīng)的修改或者廢止；如果上位法進(jìn)行了修改或者廢止，地方立法也必須相應(yīng)的調(diào)整，及時(shí)跟進(jìn)。因此，隨著新法律、行政法規(guī)不斷頒布和原有法律、行政法規(guī)的修改，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢的發(fā)展變化，地方性法規(guī)、規(guī)章修改的任務(wù)越來越重，而且，必須把它放在與制定新的法規(guī)、規(guī)章同等重要的位置來對待，做到“立、改、