發(fā)展型社會政策視角下城鄉(xiāng)社保一體化探討

1、<p>　　發(fā)展型社會政策視角下城鄉(xiāng)社保一體化探討</p><p>　　摘要：發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化是將發(fā)展型社會政策運用至社會保障領(lǐng)域中而提出的社保一體化政策理念。文章通過對池州市城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展現(xiàn)狀的總結(jié)，在發(fā)展型社會政策指導下，制訂合理的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，提出階段性、可操作的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)措施，全面推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會政策；

2、城鄉(xiāng)；社保一體化 </p><p>　　2007年3月在全國人大會議上，北京、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)提出在未來幾年逐步建立起覆蓋當?shù)厝w居民的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，隨后全國各地開始著手推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)。城鄉(xiāng)社保一體化成為一股強大的社會建設(shè)潮流。筆者以發(fā)展型社會政策這一公共政策視角，探討如何有效實施城鄉(xiāng)社保一體化及城鄉(xiāng)社保一體化應該采取怎樣的社會保障政策理念和遵循著什么樣的推進策略。 </p>

3、;<p>　　一、發(fā)展型社會政策下城鄉(xiāng)社保一體化的內(nèi)涵 </p><p>　　1.發(fā)展型社會政策 </p><p>　　發(fā)展型社會政策是由著名社會福利學者梅志里（J.Midgley）提出，這一理論注重社會政策與經(jīng)濟政策的結(jié)合，強調(diào)在經(jīng)濟發(fā)展過程中要注重國民社會福利的提高，從政策上保障國民基本生活福利滿足，起到預防貧困的作用。 </p><p>　　2.

4、發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化 </p><p>　　發(fā)展型城鄉(xiāng)社保一體化是遵循發(fā)展型社會政策理念和要求所構(gòu)建的體現(xiàn)社會保障自身不斷進步發(fā)展的一體化的社會保障體系。具體內(nèi)涵包括兩點： </p><p>　　（1）社會政策過程的制度公正。目前我國城鄉(xiāng)一體化首當其沖要改變的是二元社會保障體系不公正的制度設(shè)計模式，正是這種模式形成了巨大的城鄉(xiāng)二元差異。因此，改變制度設(shè)計思維，體現(xiàn)社會政策制定的機會公正、過

5、程公正和結(jié)果公正是根本所在。 </p><p>　?。?）社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化絕不是城鄉(xiāng)一樣化。這絕不意味著城鄉(xiāng)社會保障覆蓋水平和保障人群的同等化，區(qū)域間、省際間城鄉(xiāng)居民社會保障的絕對公平等。城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)應該力圖達到政策效益最大、成本最低、政策最公平。 </p><p>　　二、池州市城鄉(xiāng)社會保障一體化實施現(xiàn)狀 </p><p>　　池州市位于安徽省西

6、南部，是著名旅游城市、國家級生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)城市。全市面積8271.7平方公里，全市戶籍總?cè)丝?60萬。池州市正在積極推進城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，但依然存在諸多問題。 </p><p><b>　　1.社會保險 </b></p><p>　?。?）養(yǎng)老保險。池州市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險從覆蓋人群來看，已經(jīng)實現(xiàn)了從部分人員參保向全體勞動者參保的轉(zhuǎn)變，至

7、2010年年末全市參保職工84371人，企業(yè)職工參保覆蓋率達97%；從體系建設(shè)上來看，己經(jīng)實現(xiàn)了從單一的基本養(yǎng)老保險向多元化、多層次保障體系轉(zhuǎn)變，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次的養(yǎng)老保險制度；從管理模式上來看，已經(jīng)實現(xiàn)了從企業(yè)各自負擔、社保機構(gòu)單獨管理向國家、企業(yè)、個人責任共擔轉(zhuǎn)變。池州市農(nóng)村養(yǎng)老保險分為兩類：一類是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，即針對未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，原先參加老農(nóng)保的居民

8、也在逐步采取過渡措施實現(xiàn)并軌。第二類是被征用土地農(nóng)民實行“土地換保障政策”，根據(jù)不同年齡實行不同補貼政策。雖然農(nóng)村養(yǎng)老保險在不斷地調(diào)整改革中，但由于農(nóng)村居民在不公平的二元養(yǎng)老保險體系下處于弱勢，所以無論是從覆蓋人群還是養(yǎng)老保險的標準和層次，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險與城市居民相比依然存在著很大的差距。 </p><p>　?。?）醫(yī)療保險。池州市醫(yī)療保險由兩大塊構(gòu)成：一類是面向在職職工和離退休人員的居民醫(yī)療保險，另一類是

9、為廣大農(nóng)村居民提供基本醫(yī)療保障的新型農(nóng)村合作醫(yī)療。至2010年年末，全市城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人員126432人，基本醫(yī)療保險覆蓋面達97.5%；新農(nóng)合參合人數(shù)2010年年末達到1278071人，受益人數(shù)686532人。由于在二元社會結(jié)構(gòu)下一直過多關(guān)注城市居民醫(yī)療保險的構(gòu)建，農(nóng)村居民真正的醫(yī)療保險是從2005年才開始建立的新農(nóng)合，雖然池州市政府也在不斷擴大新農(nóng)合的補償范圍、提高補償標準，但是這種建立時間晚、保障水平低的醫(yī)療保險還是不能夠真

10、正滿足農(nóng)村居民的需求，農(nóng)民還是難以擺脫“看病難”的困境。另外，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險和新農(nóng)合分別歸屬社保部門和衛(wèi)生部門，管理分散，由于部門利益的存在及部門執(zhí)法過程中的協(xié)調(diào)困難，社會醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)一體化改革進展緩慢。 </p><p>　　（3）失業(yè)保險、工傷保險。目前池州市只建立了城鎮(zhèn)職工失業(yè)和工傷保險，農(nóng)民工和農(nóng)村居民這兩類保險還是空白。 </p><p>　?。?）生育保險。池州市自2007年在

11、全市范圍內(nèi)實施生育保險，至2010年年末，全市有1154戶用人單位參加生育保險，職工達50906人，其中女性18235人。參保覆蓋面逐年擴大，對生育職工的保障能力逐步增強，而池州農(nóng)村居民一直實施的只有計劃生育保險，即對符合晚婚、晚育的農(nóng)民由戶籍所在地政府實行生育獎勵，城鄉(xiāng)人群生育保險差距顯著。 </p><p><b>　　2.社會救助 </b></p><p>　　

12、我國的社會救助體系包括低保救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助等，其中低保與醫(yī)療救助是社會救助的核心內(nèi)容。從池州市困難群眾救助情況來看，2010年，全市民政部門發(fā)放救助金0.89億元，集中在城鄉(xiāng)最低生活保障金、醫(yī)療救助金、傷殘人員救助金，救助困難群眾8.3萬人次。但是，這其中也存在問題。城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)在只集中在低保和醫(yī)療救助，其他社會救助還未啟動；社會救助不同項目分散在不同部門，利益難協(xié)調(diào)造成進程緩慢。 </p><p&

13、gt;　　三、發(fā)展型城鄉(xiāng)社會保障一體化的路徑選擇 </p><p>　　借鑒發(fā)展型社會政策科學的政策思路與政策設(shè)計理念，筆者認為發(fā)展型的城鄉(xiāng)社保一體化政策實現(xiàn)路徑過程應該包括以下幾方面： </p><p>　　1.城鄉(xiāng)社保初等層次一體化（2011～2014年） </p><p>　?。?）社會救助層面。第一，繼續(xù)完善城鄉(xiāng)居民低保體系、醫(yī)療救助體系和其他社會救助類型，

14、擴大覆蓋面、提升救助標準，使這一層次的保障能夠真正起到兜底作用。第二，雖然目前我國已經(jīng)林林總總地制定了城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助等法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)缺乏制度化的整合機制和實施動力，急需制定并出臺統(tǒng)一的社會救助法，用法律的形式定位社會救助方案，規(guī)范目前社會救助中存在問題，透明社會救助資金來源及監(jiān)督方式。 　?。?）社會保險方面。建立政府、市場、個人互動共擔機制，從根本制度上變革社會保險城鄉(xiāng)之間的差異，保證城鄉(xiāng)居民享受社會保險

15、的機會公平。第一，養(yǎng)老保險方面，提高農(nóng)村“新農(nóng)保”標準和覆蓋范圍，完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)普通居民養(yǎng)老保險，將靈活就業(yè)人員納入居民養(yǎng)老保險制度中，建立農(nóng)民工參加企業(yè)養(yǎng)老保險機制；做好“新農(nóng)?！毕蚓用耩B(yǎng)老保險過渡的資金、管理機制等方面準備；開展被征地農(nóng)民“土保”轉(zhuǎn)“城?！惫ぷ?，建立合理有序的銜接機制。第二，社會醫(yī)療保險方面，把城鄉(xiāng)各類企業(yè)職工醫(yī)療保險統(tǒng)一整合進“職工醫(yī)療保險”中，逐步實現(xiàn)職工醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)全覆蓋；繼續(xù)推進城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險

16、制度和“新農(nóng)合”覆蓋范圍的擴大及保障</p><p>　　2.城鄉(xiāng)社保中等層次一體化（2014～2018年） </p><p>　　（1）社會救助層面。在政府救助基礎(chǔ)上，挖掘社區(qū)和其他社會組織、慈善組織的社會救助功能，充分發(fā)揮政府、市場、第三部門在社會救助中的作用。第一，整合城鄉(xiāng)居民低保體系和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系，建立統(tǒng)一的居民低保制度和居民醫(yī)療救助制度；整合城鄉(xiāng)居民其他類型社會救助制度。第二

17、，發(fā)揮第三部門在社會救助中的作用，政府可以向第三部門購買公共服務，鼓勵社區(qū)自助和發(fā)揮專業(yè)社會工作者的作用；積極開發(fā)其他社會組織、尤其是慈善組織的能量。 </p><p>　?。?）社會保險方面。政府加大發(fā)揮政策調(diào)整功能。第一，養(yǎng)老保險方面，全面推進“新農(nóng)?！毕蚓用耩B(yǎng)老保險過渡，擴大居民養(yǎng)老保險覆蓋面，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)標準的統(tǒng)一化；完成全部被征地農(nóng)民的“土?！鞭D(zhuǎn)“城保”工作。第二，醫(yī)療保險方面，建成統(tǒng)一的“企業(yè)

18、職工醫(yī)療保險制度”，將農(nóng)民工醫(yī)保納入其中；整合城鄉(xiāng)被征地農(nóng)民醫(yī)保及普通農(nóng)民“新農(nóng)合”進入居民醫(yī)療保險，初步建成覆蓋所有城鄉(xiāng)居民的“居民醫(yī)療保險制度”；整合城鄉(xiāng)少年兒童醫(yī)療保險、大中專生醫(yī)療保險，初步建立“學生醫(yī)療保險制度”。第三，生育保險方面，逐步提高和完善普通農(nóng)民生育保險覆蓋范圍和標準；整合農(nóng)民工生育保險和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員生育保險機制進城鎮(zhèn)職工生育保險制度。第四，工傷保險方面，整合城鎮(zhèn)職工工傷保險、普通農(nóng)民工傷保險和農(nóng)民工工傷保險，初

19、步建立統(tǒng)一的“居民工傷保險”。第五，失業(yè)保險方面，整合城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險、農(nóng)村居民失業(yè)保險和靈活就業(yè)人員失業(yè)保險，初步建立統(tǒng)一的“居民失業(yè)保險制度”。 </p><p>　　3.城鄉(xiāng)社保一體化高等層次一體化（2018～2020年） </p><p>　?。?）社會救助層面。全面完成“居民低保制度”、“居民醫(yī)療救助制度”及其他類型的居民社會救助制度城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，繼續(xù)對政策運行情況和效果進行評

20、估和反饋，保證城鄉(xiāng)一體化社會救助制度的功效。 </p><p>　　（2）社會保險方面。第一，養(yǎng)老保險方面，全面建成包括城市普通居民、農(nóng)村居民、靈活就業(yè)者、被征地農(nóng)民的城鄉(xiāng)一體化“居民養(yǎng)老保險制度”；建成并完善包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工在內(nèi)的“企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度”。第二，社會醫(yī)療保險方面，全面整合完成城鄉(xiāng)職工一體化的“職工醫(yī)療保險制度”、城鄉(xiāng)普通居民統(tǒng)一的“居民醫(yī)療保險制度”、“學生醫(yī)療保險制度”。第三，生育保險

21、方面，整合城鎮(zhèn)職工生育保險與農(nóng)民居民生育保險，建成城鄉(xiāng)一體化的“居民生育保險制度”。第四，工傷保險方面，全面建成“居民工傷保險制度”。第五，失業(yè)保險方面，全面建成“居民失業(yè)保險制度”。 </p><p>　　作為當下政府、公眾最為關(guān)心的社會問題之一――城鄉(xiāng)社保一體化是縮小城鄉(xiāng)二元差距，實現(xiàn)公民社會保障權(quán)利平等、公平、公正的關(guān)鍵性問題。建立在發(fā)展型政策理念指導下的城鄉(xiāng)社會保障一體化必將帶來公眾幸福感的提升、政府公信

22、力的加強，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的良性健康發(fā)展。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]陳天祥，饒先艷.“漸進式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式――以東莞市為例[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2010（01）. </p><p>　　[2]關(guān)信平.論我國社會保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策[J].東岳論

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