地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害善后處理機(jī)制中的存在問(wèn)題及其研究

1、<p>　　地方政府應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害善后處理機(jī)制中的存在問(wèn)題及其研究</p><p>　　摘 要 自然災(zāi)害的頻頻發(fā)生，給我國(guó)帶來(lái)了重大的損失。政府作為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的主體，應(yīng)以提高應(yīng)急能力為目標(biāo)。自然災(zāi)害的善后機(jī)制是應(yīng)急管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，針對(duì)政府善后管理存在的問(wèn)題，政府需要從建立應(yīng)急管理反饋與改進(jìn)機(jī)制、完善立法體系和評(píng)估機(jī)制、健全資金監(jiān)管機(jī)制和完善問(wèn)責(zé)制以及健全災(zāi)后社會(huì)參與機(jī)制和加強(qiáng)心理援助工作等方面完

2、善我國(guó)善后機(jī)制。 </p><p>　　關(guān)鍵詞 應(yīng)急管理 重大自然災(zāi)害 善后機(jī)制 </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：曾音支，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2010級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生；蘇堃，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2013）04-204-02 <

3、/p><p>　　近年來(lái)，我國(guó)突發(fā)性危機(jī)事件層出不窮，我國(guó)正處在危機(jī)的多發(fā)時(shí)期。2008年初，中國(guó)南方大部分地區(qū)的冰災(zāi)、雪災(zāi)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而5·12汶川大地震成為中國(guó)1949年以來(lái)破壞性最強(qiáng)、波及范圍最大的一次地震。頻發(fā)的自然災(zāi)害給各級(jí)政府管理提出了新要求?！巴鲅蜓a(bǔ)牢，猶未晚矣”，做好善后工作，有利于提升服務(wù)型政府的形象，增強(qiáng)政府的公信力。筆者針對(duì)應(yīng)急管理中的善后處理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題，分析其產(chǎn)生原因，對(duì)

4、完善善后機(jī)制方面進(jìn)行研究。 </p><p>　　一、自然災(zāi)害善后處理機(jī)制的內(nèi)容及其現(xiàn)實(shí)意義 </p><p>　　自然災(zāi)害善后處理機(jī)制有其深刻的內(nèi)涵，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。善后處置機(jī)制主要包括應(yīng)急資源補(bǔ)償、應(yīng)急管理總結(jié)、災(zāi)區(qū)重建、獎(jiǎng)勵(lì)與問(wèn)責(zé)、應(yīng)急管理機(jī)制有效性評(píng)估等內(nèi)容。并且每個(gè)內(nèi)容在整個(gè)應(yīng)急管理周期中都有重要的作用。 </p><p>　　從現(xiàn)實(shí)意義上說(shuō)，構(gòu)建自

5、然災(zāi)害善后處置機(jī)制，提升了政府應(yīng)急管理能力，將成為災(zāi)害重建取得完滿的結(jié)果重要保障。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： </p><p>　?。ㄒ唬┯欣诩皶r(shí)恢復(fù)受災(zāi)群眾的正常生活 </p><p>　　自然災(zāi)害造成的危機(jī)往往會(huì)帶來(lái)各種各樣的危機(jī)后遺癥，嚴(yán)重影響群眾的健康、社會(huì)行為和心理活動(dòng)。因此，自然災(zāi)害發(fā)生后，政府構(gòu)建善后處置機(jī)制，可以撫平受害民眾的心理創(chuàng)傷，盡快使他們回復(fù)生理和心理健康，重建自己

6、的家園。 </p><p>　　（二）有利于減少經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù) </p><p>　　近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，不僅嚴(yán)重威脅著人民群眾的生命安全，而且造成了巨大的經(jīng)濟(jì)、財(cái)產(chǎn)損失，阻礙了受災(zāi)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采取積極主動(dòng)的善后處置機(jī)制，可以控制災(zāi)害的蔓延，降低損失，及早恢復(fù)正常生活生產(chǎn)秩序。 </p><p>　　（三）有利于塑造政府良好形象

7、，增強(qiáng)政府公信力 </p><p>　　自然災(zāi)害發(fā)生后，政府不能及時(shí)的采取有效的善后措施，不僅不能控制災(zāi)害，反而在某種程度上擴(kuò)大災(zāi)害的負(fù)面影響，因而在很大程度上損害政府在人民群眾心目中的良好形象。所以要構(gòu)建科學(xué)合理的善后處理機(jī)制，提升政府應(yīng)對(duì)和處理應(yīng)急危機(jī)的能力，塑造政府在人民群眾的良好形象，增強(qiáng)政府公信力。 </p><p>　　二、當(dāng)前應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害善后處理機(jī)制存在的問(wèn)題分析 </

8、p><p>　　我國(guó)近幾年來(lái)發(fā)生的自然災(zāi)害是不勝枚舉。政府的應(yīng)急管理能力在不斷改進(jìn)的同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)尚未得到解決的問(wèn)題也不少。 </p><p>　?。ㄒ唬┳匀粸?zāi)害善后總結(jié)評(píng)估工作不利 </p><p>　　中國(guó)應(yīng)急管理的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是重中間、輕兩頭，即過(guò)分重視事件發(fā)生后的即時(shí)應(yīng)急管理，而忽視事前預(yù)防和事后的反思。政府在次層面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾方面。 </

9、p><p>　　首先，應(yīng)急處理工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不重視。面對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害事件，政府往往造成少有時(shí)間思考對(duì)策的情況，政府缺乏相應(yīng)的科學(xué)理論思考，沒(méi)有從事件處理工作中尋找共性，總結(jié)統(tǒng)一的概念。 </p><p>　　其次，災(zāi)后評(píng)估工作不全面。不少地方政府在災(zāi)后并沒(méi)有派人實(shí)地取證考察，部分政府官員疏忽其職，根據(jù)當(dāng)?shù)厮鶊?bào)數(shù)據(jù)作為依據(jù)，同時(shí)這也被當(dāng)作補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。由于基層鄉(xiāng)、鎮(zhèn)災(zāi)情估計(jì)、統(tǒng)計(jì)手段的落后和統(tǒng)計(jì)

10、人員的主觀判斷，導(dǎo)致災(zāi)害評(píng)估不科學(xué)，往往在各級(jí)的災(zāi)情報(bào)告中都有相當(dāng)多的“水分”。 </p><p>　?。ǘ┳匀粸?zāi)害善后監(jiān)督問(wèn)責(zé)工作不嚴(yán) </p><p>　　在立法完整的情況下，政府做好監(jiān)督工作是保障應(yīng)急管理科學(xué)化的重要條件。但是我國(guó)立法體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全給政府工作帶來(lái)了難題。 </p><p>　　首先，應(yīng)急專門法的效力不強(qiáng)。我國(guó)行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急法只有《破壞

11、性地震應(yīng)急條例》、《核電廠核事故應(yīng)急條例和處理規(guī)定》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但是都以條例的形式存在，效力不強(qiáng)。其次，現(xiàn)有的法律法規(guī)具有很強(qiáng)的部門特征。除此以外，現(xiàn)有法律重原則輕規(guī)定。這樣可能嚴(yán)重影響公民對(duì)政府的信任，更加不利于突發(fā)事件的順利解決。 </p><p>　　其次，我國(guó)地方政府的問(wèn)責(zé)法律體系還不健全，地方政府制定的《行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》是我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)，但是這種《行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》按照立法

12、的程序來(lái)說(shuō)是不能充當(dāng)法律條文。另外，當(dāng)前災(zāi)害問(wèn)責(zé)雖然已是公共政治常態(tài)，但是這種問(wèn)責(zé)形式的重點(diǎn)僅是處分或罷免一些相關(guān)的官員，并沒(méi)有從制度的改善方面進(jìn)行反思。 </p><p>　?。ㄈ┳匀粸?zāi)害善后救濟(jì)援助工作不全 </p><p>　　政府在開(kāi)展災(zāi)害救濟(jì)過(guò)程中取得了一些成效，在公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、物資監(jiān)管方面已有明顯改善。但政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害救濟(jì)中也存在不少嚴(yán)重的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

13、 </p><p>　　首先，災(zāi)后心理援助工作不到位。災(zāi)難發(fā)生后，很多志愿者自發(fā)去災(zāi)區(qū)進(jìn)行心理援助，但是由于沒(méi)有統(tǒng)一的組織和管理，缺乏專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，在進(jìn)行心理援助的時(shí)候，不能有針對(duì)性地去開(kāi)導(dǎo)災(zāi)民，甚至導(dǎo)致災(zāi)民受到二次創(chuàng)傷。其次，災(zāi)后公民參與機(jī)制不健全。在傳統(tǒng)理念的影響下，政府被視為應(yīng)急管理的唯一主體。從而形成了政府為主角，企業(yè)市民參與少，缺乏整個(gè)社會(huì)力量共同參與的模式。缺乏社會(huì)的響應(yīng)支持和民間資源，社會(huì)力量的優(yōu)

14、勢(shì)沒(méi)有得到有效發(fā)揮，政府的工作顯得孤立無(wú)援。 </p><p>　?。ㄋ模┳匀粸?zāi)害善后恢復(fù)重建工作不夠 </p><p>　　災(zāi)后重建工作是直接影響民眾生計(jì)的大工程，關(guān)注度高，但在這一方面反映出的問(wèn)題也不少。 　　首先，資金籌集和運(yùn)用工作不到位。自然災(zāi)害發(fā)生后，善后重建工作是重中之重，但籌集資金和資金的管理分配存在問(wèn)題。資金籌集的主力是政府，企業(yè)，非政府組織和個(gè)人所占的分量相對(duì)較小，大量

15、的財(cái)政撥款項(xiàng)目給比較困難的地方財(cái)政增加了難題。其次，災(zāi)后重建工程不務(wù)實(shí)。局限于政府財(cái)力物力的原因，很多災(zāi)后重建工程根本就沒(méi)有開(kāi)展，或者是沒(méi)有及時(shí)應(yīng)需所建，或者僅僅是做一些表面文章，注重形式，重建工程的質(zhì)量不過(guò)關(guān)。例如，2009年6月至11月，審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)劃總投資2607.72億元的6960個(gè)汶川地震災(zāi)后重建項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查審計(jì)，其中違規(guī)安排使用災(zāi)后恢復(fù)重建資金2.3億元，重復(fù)申請(qǐng)災(zāi)后恢復(fù)重建資金2.4億元，14個(gè)重建項(xiàng)目存在違

16、規(guī)轉(zhuǎn)分包。 </p><p>　　三、完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害善后處理機(jī)制的建議 </p><p>　　地方政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)注重現(xiàn)實(shí)中所存在的突出問(wèn)題，采取一些針對(duì)性強(qiáng)且適用可行的實(shí)踐措施，進(jìn)一步完善救災(zāi)減災(zāi)的對(duì)策體系。 </p><p>　　（一）完善善后處置監(jiān)督機(jī)制 </p><p>　　監(jiān)督機(jī)制作為善后處理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)完善政府問(wèn)責(zé)體系有

17、重要作用。政府要從以下幾方面著力完善監(jiān)督機(jī)制。 </p><p>　　1.加強(qiáng)監(jiān)督并完善責(zé)任追究制 </p><p>　　為了使政府真正承擔(dān)起自然災(zāi)害管理中的責(zé)任，必須加強(qiáng)監(jiān)督，完善責(zé)任追究制，樹(shù)立服務(wù)型政府的形象。首先應(yīng)該從法律方面著手，制定出細(xì)化的、可操作的制度規(guī)定，并明確問(wèn)責(zé)的主體、范圍、程序、承擔(dān)責(zé)任的方式等，從而使責(zé)任追究有法可依。從綜合方面的因素來(lái)問(wèn)責(zé)，把責(zé)任的實(shí)現(xiàn)從單一的事后

18、追究擴(kuò)展到事后追究與事前督促兩者結(jié)合。目的是為了建立責(zé)任清晰、獎(jiǎng)懲分明的責(zé)任制，對(duì)瀆職官員的責(zé)任進(jìn)行追究，對(duì)無(wú)為而治的官員行為進(jìn)行督促，從而要促使政府以及官員履行相應(yīng)的責(zé)任。 </p><p>　　2.健全資金監(jiān)管機(jī)制 </p><p>　　善后資金是保障災(zāi)民災(zāi)后基本生活質(zhì)量的基礎(chǔ)，健全資金監(jiān)管機(jī)制刻不容緩。首先，政府應(yīng)該召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，利用媒體動(dòng)員非政府組織，企業(yè)和個(gè)人積極響應(yīng)，加入災(zāi)后

19、重建的隊(duì)伍中來(lái)，為重建項(xiàng)目籌得更多資金。其次，政府應(yīng)該有明確的資金救助計(jì)劃，要建立一個(gè)責(zé)任義務(wù)相對(duì)明確的資金補(bǔ)償機(jī)制，明確規(guī)定救災(zāi)資金的啟用程序，并加強(qiáng)監(jiān)督管理，要保證救災(zāi)資金流通的透明化，?？顚Ｓ茫沤^貪污腐敗現(xiàn)象。 </p><p>　　（二）健全善后處置評(píng)估反饋機(jī)制 </p><p>　　自然災(zāi)害考驗(yàn)著政府的應(yīng)急管理能力，政府應(yīng)該化危機(jī)為機(jī)遇，累積經(jīng)驗(yàn)，在具體的工作中改進(jìn)政府管理機(jī)制

20、。 </p><p>　　1.完善善后評(píng)估機(jī)制 </p><p>　　完善善后評(píng)估要從幾個(gè)方面著手；分析事件誘因、評(píng)估事件的影響還有評(píng)估應(yīng)急管理工作。在整體的評(píng)估工作中，首先要保證信息來(lái)源的廣泛性。收集的資源數(shù)據(jù)在一定程度上能影響評(píng)估的最后結(jié)果，所以要確保信息資源的整合統(tǒng)計(jì)。其次，在實(shí)際的評(píng)估工作環(huán)節(jié)中，所設(shè)立的評(píng)估小組應(yīng)該注意保持小組成員來(lái)源的多樣性。在調(diào)查評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)該要公開(kāi)公正，抓

21、好監(jiān)督工作，要規(guī)范調(diào)查的程序，杜絕調(diào)查人員徇私，不負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。 </p><p>　　2.建立應(yīng)急管理反饋與改進(jìn)機(jī)制 </p><p>　　自然災(zāi)害事件的發(fā)生考驗(yàn)著政府的應(yīng)急管理能力，同時(shí)也為政府發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理中存在的問(wèn)題提供了新的機(jī)遇。政府應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手。第一，加強(qiáng)事后政府各部門間，政府部門與非政府組織、媒體、以及社會(huì)公眾之間的交流。媒體要積極發(fā)揮“意見(jiàn)交流橋梁”的溝通作用，實(shí)現(xiàn)政

22、府、媒體、公眾三者良性互動(dòng)。第三，要及時(shí)根據(jù)事后評(píng)判的結(jié)果和通過(guò)交流總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行危機(jī)管理觀念的更新，總結(jié)出一般規(guī)律，并提出政府在技術(shù)、管理、組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)作程序上的改進(jìn)建議，進(jìn)而進(jìn)行必要的組織變革。 </p><p>　?。ㄈ┙∪坪筇幹蒙鐣?huì)參與機(jī)制 </p><p>　　在善后階段，政府應(yīng)調(diào)動(dòng)社會(huì)一切力量，發(fā)揮社會(huì)資源的優(yōu)勢(shì)。國(guó)務(wù)院于2010年9月1日起施行的《自然災(zāi)害救助條例》中的

23、第五條明確規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織，依法協(xié)助人民政府開(kāi)展自然災(zāi)害救助工作。 </p><p>　　1.發(fā)展第三部門重要作用 </p><p>　　我國(guó)的第三部門正在逐步向原先由政府完全把持的公共領(lǐng)域的核心地帶滲透。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、衛(wèi)生福利、扶貧、農(nóng)村發(fā)展以及救災(zāi)等領(lǐng)域已經(jīng)成為我國(guó)第三部門開(kāi)展工作的主戰(zhàn)場(chǎng)。我國(guó)的第三部門所以要充分發(fā)揮人民社區(qū)、志

24、愿者組織、紅十字會(huì)等非政府組織力量的重要作用，進(jìn)行災(zāi)后重建。 </p><p>　　2.加強(qiáng)企業(yè)參與力量 </p><p>　　除此之外，作為我國(guó)社會(huì)生活中最重要的組成部分之一，企業(yè)也是受災(zāi)群眾基本生活保障和救濟(jì)的重要力量。因此要發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢(shì)作用，企業(yè)通過(guò)捐贈(zèng)救災(zāi)物資，促進(jìn)災(zāi)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展給我國(guó)救災(zāi)事業(yè)以巨大的支持。 </p><p>　?。ㄋ模﹥?yōu)化善后處置心理援助機(jī)

25、制 </p><p>　　心理援助是無(wú)形的重建工作，政府要幫助災(zāi)民進(jìn)行生產(chǎn)自救，更要重建心靈家園。 </p><p>　　1.建立心理援助服務(wù)站點(diǎn) </p><p>　　政府應(yīng)該在規(guī)范心理援助規(guī)章制度的原則下建立心理援助服務(wù)站點(diǎn)，完善心理援助機(jī)構(gòu)組織體系，心理援助站要包括有專業(yè)心理援助工作者和志愿者廣泛參與的人員構(gòu)成，還要有明確的工作原則和組織體制，并進(jìn)行媒體宣傳，

26、提升其影響力?？偰繕?biāo)是通過(guò)在災(zāi)區(qū)建立心理援助工作的長(zhǎng)期機(jī)制，降低受災(zāi)群眾的心理創(chuàng)傷程度，從而促進(jìn)個(gè)體順利完成心理重建。 </p><p>　　2.有針對(duì)性地實(shí)施心理援助 </p><p>　　由于不同階段、不同程度的公眾心理反應(yīng)對(duì)公眾的行為反應(yīng)有著不同的影響。災(zāi)區(qū)的心理援助要注意災(zāi)民的年齡階層和社會(huì)社會(huì)身份，依照受災(zāi)群眾的心理創(chuàng)傷程度進(jìn)行診斷和治療，并且要尊重當(dāng)?shù)氐奈幕尘?，結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿袼?/p>

27、。在具體的工作開(kāi)展中必須遵循災(zāi)后心理康復(fù)的發(fā)生發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)有序地實(shí)施心理援助，特別要注意避免產(chǎn)生次生傷害。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]陳安，陳寧，倪慧薈.現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與方法.科學(xué)出版社.2009. </p><p>　　[2]何振，劉豐.縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害救濟(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題及其