“民生財政”論析的論文

1、<p>　　“民生財政”論析的論文</p><p>　　“民生財政”論析的論文</p><p>　　[摘要] 1998年以來我國努力發(fā)展的公共財政就是民生財政，其基本邏輯是要首先保障基本民生；“取之于民，用之于民”的公共財政分配中，收入再分配如何合理地區(qū)別對待，是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容，而財政管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求；政府提供公共服務(wù)與管理必然

2、要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系，降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套改革。 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]民生財政； 公共財政； 財政分配； 財政改革； 公共服務(wù) </p><p>　　近年來，在貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的導(dǎo)向下，關(guān)注和改進(jìn)民生成為持續(xù)的社會熱點，財政如何支持民生的改進(jìn)，也成為管理部門和社會各界關(guān)注和討論的重要問題。討論中，概念和

3、術(shù)語使用不一，分析尺度口徑各異，期望頗多，褒貶并存，意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學(xué)理上的分歧可能造成意見不一致之外，基本概念使用上的混亂，也是原因之一。在本文中，我們從研究者的角度，試求理清有關(guān)民生的一些基本概念，進(jìn)而分析探討公共財政與民生之間關(guān)系的一些基本點，以期對學(xué)界研究以及實際工作部門政策的制定、宣傳與實施，提供參考。 </p><p>　　一、公共財政就是民生財政 </p><p&

4、gt;　　如從《辭?！?、《中國百科大辭典》等中文工具書查找“民生”詞條，只得“民生主義”(孫中山“三民主義”的具體內(nèi)容之一)而不得“民生”正解?？磥磉@類工具書編纂者認(rèn)為民生顯然為“民眾生活”、“人民生計”之意，無需專門注解。另有“國計民生”的用語，《現(xiàn)代漢語詞典(修訂本)》僅簡注為“國家經(jīng)濟(jì)和人民生活”。民生這樣一個詞意平白的概念，在當(dāng)下實際生活中被反復(fù)強(qiáng)調(diào)其極為突出的重要性，應(yīng)是和中國進(jìn)入“中等收入階段”后公眾更加迫切期望改善、提升生

5、活水平的訴求與心態(tài)有關(guān)，當(dāng)然也和執(zhí)政黨體察、呼應(yīng)社會訴求而更加注重和強(qiáng)調(diào)親民、富民的施政綱領(lǐng)及一系列施政要點有關(guān)。在此背景下，已有研究者提出了建設(shè)“民生財政”、“民生稅收”等概念，也出現(xiàn)不少管理者或?qū)W者試圖分析全國或某一地區(qū)財政支出中有多大比重用于“民生支出”的具體例子。 </p><p>　　這些動議和討論的出現(xiàn)，其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關(guān)的理論框架中，我們應(yīng)當(dāng)“正本清源”地指出：所謂“民生財政”

6、，不可能是游離于或是作為替代物而對立于“公共財政”的另一事物，我國上世紀(jì)90年代后期以來為決策層所肯定，我們一向在致力于發(fā)展、健全的公共財政，其實就是民生財政。在公共財政支出中，如試圖以籠統(tǒng)的“民生支出”概念，劃出總支出中截然分明的一塊(一個絕對額或占比)，稱為民生支出，其余部分則作為反義詞而被稱為“非民生支出”，這極易引出專門概念的混亂和實際工作中的無所適從。因為公共財政與民生財政。本為同一事物的兩種稱呼；所有的財政支出，都應(yīng)是直接、

7、間接地服務(wù)于民生的。 </p><p>　　我國公共財政是為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而確立框架且不斷完善的一種財政型態(tài)。改革開放以后，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財政已無法適應(yīng)形勢發(fā)展需要，尤其是1992年鄧小平南巡講話、確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)之后，財政轉(zhuǎn)型問題更是迫在眉睫。經(jīng)過約二十年積極而艱難的探索，終于在1998年，決策層明確地提出以公共財政為導(dǎo)向的財政改革，用以指導(dǎo)我國的

8、財政實踐。以后十幾年來，圍繞公共財政框架體系建設(shè)，進(jìn)行了一系列的財政管理改革，取得了顯著成效，其間體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變，都?xì)w宿于人民物質(zhì)文化生活水平的提高。仔細(xì)探析我國公共財政的特征，便可發(fā)現(xiàn)，公共財政的出發(fā)點和落腳點均在于滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，均指向于“社會主義生產(chǎn)目的”語境下“滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化生活需要”的目標(biāo)。以及近些年財政分配中愈益突出的“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和體系化”的工作要領(lǐng)。一句話，均緊

9、緊圍繞于、服務(wù)于改進(jìn)民生。所以，我們應(yīng)當(dāng)清楚地指明：公共財政就是民生財政。 </p><p>　　在這里還需要稍作展開分析：公共財政的實質(zhì)是“公共化”，即以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標(biāo)和工作重心；以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為“以財行政”的基本方式；以法治化、民主化的規(guī)范的公共選擇作為財政資源配置的決策、運行與監(jiān)督機(jī)制；以公開、透明、完整的預(yù)算體系作為公共財政分配的運行載體。公共需要反映和體現(xiàn)全體人民的共同需要

10、，既包括當(dāng)前需要，也包括長遠(yuǎn)需要，既包括當(dāng)代需要，也包括下一代乃至下幾代的需要——這些需要也完全可以概括為“民生需要”。公共財政側(cè)重于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是為了清晰合理界定政府和市場的關(guān)系，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運行模式，尋求公共資源配置的最優(yōu)化、基本公共服務(wù)的有效保障和公眾利益的最大化——這種取向也完全可以概括為“民生基本事項保障與民生利益最大化”；規(guī)范的公共選擇機(jī)制是為了保證公眾有平等表達(dá)其意愿和實現(xiàn)知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)制，

11、最終落實真正“由人民當(dāng)家作主”的可持續(xù)公共決策制度安排，保證滿足公共需要這一基本目標(biāo)的長久實現(xiàn)——這種制度安排體現(xiàn)著“民生”與“民權(quán)”的內(nèi)在的深刻的關(guān)聯(lián)，我們完全可以把它認(rèn)知為公共財政服務(wù)民生的制度基礎(chǔ)；現(xiàn)代意義的預(yù)算體系具有公開、透明、完整</p><p>　　民生是民眾生活的總稱，涵蓋方方面面。包括公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及相關(guān)的物質(zhì)條件，以此邏輯延伸下去，廣義的民生還包括公民的政治權(quán)，如平等參與政治經(jīng)濟(jì)生活的權(quán)

12、利——當(dāng)然這就又有機(jī)地關(guān)聯(lián)于“民權(quán)”概念下的制度安排(當(dāng)下中國不少地方由公眾對于某年預(yù)算安排中“民生支出”的關(guān)注而引致“預(yù)算透明度”以及“聽證”的要求。正是體現(xiàn)了這種關(guān)聯(lián))。所不同的是，處于不同生命階段的微觀個體和處于社會不同發(fā)展階段的社會群體，民生側(cè)重點會有不同。例如，處于孩童時期的微觀個體，其民生的重點是生命權(quán)，而處于青壯年時期，發(fā)展權(quán)和生命延續(xù)權(quán)躍居為生活主要內(nèi)容；戰(zhàn)爭時期的民眾，爭取存活下來成為民生的首要內(nèi)容。和平但物質(zhì)匱乏時期

13、，吃飽穿暖成為百姓的最大期盼，而物質(zhì)豐富之后，人們開始追求被尊重和人生價值的實現(xiàn)，等等。所有這些，體現(xiàn)著民生概念的層次性與動態(tài)發(fā)展特征，但都可以被公共財政的正面效應(yīng)所包容和對應(yīng)。 </p><p>　　從公共財政的特征來看，公共財政滿足公共需要的目標(biāo)和機(jī)制，也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標(biāo)和機(jī)制；從公共財政的實踐來看，公平統(tǒng)一的稅收制度體現(xiàn)民眾平等的納稅義務(wù)和財政分配“取之于民，用之于民”的收入制

14、度設(shè)計，財政支出用于教育、衛(wèi)生、社會保障、住房、環(huán)境等方面，都與民眾生活直接相關(guān)，用于國防、司法的支出與民眾的生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)亦密切相關(guān)。即使那些從“一對一”的直觀來看似與民生稍遠(yuǎn)一些的財政支出，如基礎(chǔ)設(shè)施投入、科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助等，其實從社會生活運行和長遠(yuǎn)效果看，也都與民生息息相關(guān)。試想，如交通基礎(chǔ)設(shè)施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而無法順利成“行”，民生也難以成為幸福狀態(tài)——我國一年一度的“春運”不都是對于交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)民生

15、的最集中的考驗嗎?又試想，如無科技創(chuàng)新的引領(lǐng)和支撐，“第一生產(chǎn)力”不到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有后勁，物質(zhì)財富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續(xù)性，因而財政支持科技創(chuàng)新，不但為當(dāng)代人的民生搭建了平臺，也為后代人的民生構(gòu)筑了支柱。諸如此類，不勝枚舉。即使是財政分配中體現(xiàn)政府運行成本的部分，也不能說與民生無關(guān)——任何人類活動都是有成本的，社會中不能無政府，因</p><p>　　總而言之，我們認(rèn)為，公共財政既與當(dāng)下的民生密不可

16、分，也與未來的民生密不可分，既與基本層面的民生(生存權(quán)和物質(zhì)需要)結(jié)合，也與高層面的民生(政治權(quán)和精神需要)貫通。公共財政的內(nèi)在邏輯、基本框架和全部特征，都決定了它就是民生財政。不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政，也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發(fā)展階段或某一個孤立的組成部分。 　　 　　二、公共財政的基本邏輯是要首先保障基本民生 </p><p>　　人類一切活動均與民生有關(guān)，從這個意

17、義上講，民生問題無所不包。但是，政府在市場經(jīng)濟(jì)中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性，又決定了政府在改善民生這個問題上不應(yīng)該也不可能大包大攬，無所不為。同時，特別要清醒地意識到我國目前所處的發(fā)展階段僅是工業(yè)化的中期，并具有世界上第一人口大國、人均指標(biāo)排位甚低的基本國情，我們必須吸取其他經(jīng)濟(jì)體曾落人“中等收入陷阱”的教訓(xùn)，分析與合理把握民生中的輕重緩急，從實際出發(fā)盡力而為又量力而行，動態(tài)優(yōu)化各個時期財政的保障重點。理性地、有遠(yuǎn)見地處理好需

18、要與可能、短期利益與長期利益的關(guān)系。 </p><p>　　——需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財政分配中的永恒主題。世間某一個經(jīng)濟(jì)體不論如何富裕，也不可能在某個年度的財政預(yù)算安排中同時滿足各個方面的全部支出要求，這種公共資源有限性(稀缺性)而決定的“需要與可能”的矛盾，是財政分配中永恒的矛盾。在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。比如處于社會主義初級階段和工業(yè)化中期、城市化初中期的中國，這個矛盾必然表現(xiàn)得更為鮮明和尖銳。為處

19、理好這個矛盾，財政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠(yuǎn)是必需的。 </p><p>　　——公共財政的特征限定政府保障民生首先要側(cè)重于對“基本民生”的托底保障。政府提供產(chǎn)品和服務(wù)，需要聚焦于公眾共同需要，因而也必與民生相關(guān)。但民生需要的，未必一定由政府來提供，政府應(yīng)只做那些市場(個人)做不了、做不好，或能做但效率過低(比政府去做還要低)的事情。比如，食品衣物均為民生需要，但市場和個人一般情況下能做且能高效做好這方面

20、的資源配置，因此政府通常無需普遍地直接提供這類產(chǎn)品和服務(wù)，只是在救災(zāi)和低保的特定情況與特定概念下，才把其列為公共財政發(fā)揮職能的范圍。政府保障和改進(jìn)民生的順序與范圍，理論上講大體應(yīng)該是：第一，制度安排、法治環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)社會政策等為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定健康發(fā)展所必備的制度與政策導(dǎo)向服務(wù)；第二，就業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社會保障等百姓生活主要事項中需要由政府介入來“托底”的基本部分。比如，“勞有所得、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)

21、、住有所居”所體現(xiàn)的民生保障，并不意味著政府應(yīng)運用財政資金把就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和養(yǎng)老都包攬下來，而主要是表示政府應(yīng)運用財政資金首先提供相關(guān)的基本制度環(huán)境和不低于一定標(biāo)準(zhǔn)的托底保證：如對教育，是九年義務(wù)教育加上高教助學(xué)金、助學(xué)貸</p><p>　　——有限的財力決定政府應(yīng)有重點地統(tǒng)籌保障民生。且隨發(fā)展階段而動態(tài)優(yōu)化保障重點，瞻前顧后銜接民生的短期與長期利益。即使嚴(yán)格界定政府保障民生的范圍，但與政府可支配的公共

22、資源相比，也通常是無法應(yīng)保盡保的。更何況，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要政府保障的民生事項范圍在不斷擴(kuò)大，所要求的水準(zhǔn)與質(zhì)量也越來越高。因此，政府“應(yīng)保障”與“能保障”兩者之間，形成一對永遠(yuǎn)的矛盾，每個具體的場合。都需要去次留主、結(jié)合可用財力情況清醒把握當(dāng)前主要矛盾，解決最迫切需要保障的民生事項。即政府的保障重點應(yīng)隨發(fā)展時期和階段不同而動態(tài)優(yōu)化。改革開放三十多年來，我國政府基本上是遵循此種原則循序漸進(jìn)地解決民生問題的，尤其是1998年公共財政改

23、革導(dǎo)向確定以后，這一特點也更加明顯：改革開放之初，經(jīng)濟(jì)尚處于從崩潰邊緣恢復(fù)的時期，吃飽穿暖成為民生的頭等大事。隨著國家“將工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來”，財政在此時和在其后一個期間，不斷放權(quán)讓利，調(diào)動地方、企業(yè)和個人的積極性，為盡快扭轉(zhuǎn)貧窮局面、滿足民眾的最基本物質(zhì)需要奠定基礎(chǔ)。當(dāng)吃飽穿暖這個民眾生存問題基本解決之后，民眾最需要解決的民生問題自然從吃飽穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向</p><p>　

24、　總之，上述種種分析無非是在闡述一個道理，即在財力有限性這一硬性約束條件下，財政分配不可能在某一時期對于民生事項面面俱到，平均用力，只能在認(rèn)真權(quán)衡各種利弊得失后，選擇本階段最需要保障且有能力保障的民生事項予以重點傾斜，即從基本民生的“托底”保障做起——而托底的具體標(biāo)準(zhǔn)可以逐步提高。政府在履行其保障民生職能時，必須充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段及現(xiàn)實生活中的財政可承受能力，統(tǒng)籌兼顧民生的短期和長期利益，切忌眼光短期化。既要反對在改進(jìn)民生方面的保

25、守傾向，又要防止為迎合一時之需，設(shè)定出一些超前指標(biāo)。吊高胃口而不可持續(xù)。 　　三、“取之于民，用之于民”的公共財政分配中，收入再分配是其應(yīng)有之義與關(guān)鍵內(nèi)容 </p><p>　　財政分配的“取之于民，用之于民”，在現(xiàn)代社會中，早已成為國家政權(quán)在所謂“合法性(legitimacy)”概念上作為執(zhí)政主體的必然標(biāo)榜——不論何種政權(quán)，形式上都不可能不認(rèn)同和不宣傳這個原則，當(dāng)然在實質(zhì)性的分配關(guān)系中，古今中外的實情則會有千

26、差萬別。政府在收入分配中盡責(zé)的基本原則，最簡要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改進(jìn)民生。面對這“一取一予”的循環(huán)，曾有學(xué)者直觀地把其概括為“財政分配即是公共融資”，或稱之為“納稅人付出稅金向政府購買服務(wù)”，但這類表述，都極易產(chǎn)生認(rèn)識上的誤導(dǎo)：殊不知財政分配在“一取一予”中，取和予所側(cè)重的具體對象(人民群眾的一部分)幾乎是完全不相同的，即應(yīng)是側(cè)重于從富裕階層“取”，而側(cè)重于向低收入階層“予”，這就是財政分配中實施“再分配”調(diào)節(jié)的天經(jīng)地

27、義和決定財政再分配必要性(為什么政府要作“取”與“予”的分配活動)的關(guān)鍵內(nèi)容之一，也是政府介入而改進(jìn)民生的資源優(yōu)化配置的基本原理與運行機(jī)理之所在。 </p><p>　　說明這個道理，在當(dāng)下的中國至關(guān)重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社會中每一個具體的納稅人那里一一對應(yīng)，無可回避的再分配，必然具有直觀形式上對某些人“少取多予”(如對低收入弱勢群體)而對另一些人則可能“多取少予’’(如對“先富起

28、來”的高收入階層)的區(qū)別，關(guān)鍵問題只是這種區(qū)別及其機(jī)制設(shè)計是否合理化。第二，政府出面以稅收等形式實施的“取”(征稅的優(yōu)化設(shè)計)。不可能只是單向地一味實施“減稅政策”，雖然減稅在某些方面是必要的，并在某些階段(如前幾年世界金融危機(jī)沖擊下我國出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)低迷階段)是應(yīng)當(dāng)被特別注重的，但全面地看，既然有“結(jié)構(gòu)性減稅”，邏輯上就不能排除“結(jié)構(gòu)性增稅”，尤其在我們這樣一個直接稅(個人所得稅、財產(chǎn)稅等)制度建設(shè)還遠(yuǎn)不到位的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，只講“減法”不

29、講“加法”。只會誤導(dǎo)公眾，貽誤決策，損害全體社會成員的長遠(yuǎn)利益和“共贏”前景。第三，政府出面以補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支付等形式實施的“予”(惠民支出)，不應(yīng)當(dāng)不加區(qū)分地“推平頭”式發(fā)放，其基本精神必須是區(qū)別對待，“雪中送炭”，并注重機(jī)制的合理性與可持續(xù)性。沒有區(qū)別就沒有政策，就不成其為政府應(yīng)負(fù)責(zé)實施的“再分配”；不加區(qū)別</p><p>　　總之，在我國收入分配關(guān)系成為“矛盾凸顯”重要內(nèi)容的現(xiàn)階段。符合再分配優(yōu)化理性邏輯

30、的區(qū)別對待的取與予，必然成為中國完善公共財政和惠及民生的關(guān)鍵內(nèi)容之一。 </p><p>　　四、財政管理的科學(xué)化、精細(xì)化是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求 </p><p>　　在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下和現(xiàn)代社會發(fā)展中，普通百姓生活不是離政府越來越遠(yuǎn)，相反，政府行為與居民生活改善的關(guān)系會越來越緊密，特別是政府的財政收支行為直接影響個體收入水平、公共福利、消費意愿、理財觀念等，財政管理水平

31、也必然直接影響公共財政職能作用的發(fā)揮效果。從發(fā)展過程考察，財政管理的科學(xué)化、精細(xì)化改革，是改善民生進(jìn)程中提升公共政策效力的必然要求。 </p><p>　　(一)隨著社會發(fā)展進(jìn)步，用于改善民生的財政資金規(guī)模趨于擴(kuò)大，需要科學(xué)化精細(xì)化以提高管理效率 </p><p>　　以財政分配改善民生就是增加社會的公共福利。實現(xiàn)這一目標(biāo)，從理論上分析其基本條件有三：一是政府要有足夠的公共資源，有能力為改

32、善民生“買單”。我國國民經(jīng)濟(jì)在抵御國際金融危機(jī)沖擊后率先回升問好，財政收入仍然保持了較強(qiáng)勁的增長態(tài)勢，2010年財政收入突破8萬億元。這說明國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長和財政增收為一系列民生問題的解決打下了良好的基礎(chǔ)。二是政府公共支出向民生領(lǐng)域傾斜，更加注重為改善民生“買單”。近年來，這方面的努力與成效有目共睹，舉凡加大教育投入、深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、加快建設(shè)覆蓋全民的就業(yè)和社保網(wǎng)絡(luò)、加大城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)投入力度等，都是公共支出向民生傾斜的

33、突出表現(xiàn)。三是投入民生領(lǐng)域的財政資金應(yīng)該更有效率，更符合績效導(dǎo)向，“少花錢多辦事多買單”，這就對財政管理科學(xué)化、精細(xì)化改革提出了更高的要求。近些年“政府錢多了”，同時也伴隨著社會各界對“政府如何花錢”更高的關(guān)注，這也反映了社會的整體進(jìn)步。當(dāng)前面的兩個問題通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅改革有了顯著改善之后，第三個問題便日益成為社會關(guān)注的焦點。這正是對我國的財政管理與績效導(dǎo)向改革，提出了更高的科學(xué)化、精細(xì)化要求的大背景。 </p><

34、;p>　　(二)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中改善民生的財政管理的復(fù)雜程度趨于上升。需要科學(xué)化精細(xì)化以規(guī)范業(yè)務(wù)工作全程 </p><p>　　隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府可支配的公共資源增加，政府在公共領(lǐng)域的能力與作用增強(qiáng)，公眾關(guān)于政府提供公共服務(wù)的期望值上升，權(quán)益一倫理型公共產(chǎn)品的范圍總體呈擴(kuò)大趨勢，財政管理的復(fù)雜程度也越來越高。公共財政要迎合多層次的民生需求，既要解決與人民群眾生活直接相關(guān)的基本公共服務(wù)問題(教育、醫(yī)療、就業(yè)

35、等)，還要關(guān)注那些關(guān)乎國計民生未來的公共問題(戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自主創(chuàng)新等)；既要保障目標(biāo)穩(wěn)定的基本公共服務(wù)項目(基礎(chǔ)教育、基本養(yǎng)老等)，又要處理好社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新生的階段性公共服務(wù)供給問題(保障性住房、農(nóng)民工培訓(xùn)問題等)；既要滿足全體社會成員具有共性的公共需要，又要確保特殊人群的某些群體化公共需求如殘疾人事業(yè)方面的條件升級。公共服務(wù)的多層次、服務(wù)對象的多樣化、供給結(jié)構(gòu)的動態(tài)性，都對現(xiàn)有的財政管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管中央和地方不

36、同層面對政務(wù)公開、預(yù)算信息公開做了許多開創(chuàng)性工作，但是在公民意識和納稅人意識不斷提高的新形勢下，財政管理的復(fù)雜性很容易伴隨財政報告“內(nèi)行說不清，外行看不懂”等問題，引發(fā)更多的公眾指責(zé)，并把矛盾指向行政成本偏高、財政分配績效低下等問題。應(yīng)該說，1998年以來，在“建設(shè)公共財政”</p><p>　　近年來，以教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化為切入點，出臺了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同時，這些政策的完善需要

37、機(jī)制創(chuàng)新來配合這一點，也前所未有地凸顯。并更清晰地表現(xiàn)為財政資金如何在加大公共服務(wù)的同時解決好“花錢買機(jī)制”的問題。 </p><p>　　比如，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》要求到2012年實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費支出占gdp4％的目標(biāo)。這當(dāng)然需要各級財政在支出安排中給予教育更大的傾斜，而進(jìn)一步加大財政教育投入力度的同時，應(yīng)該更加關(guān)注“增量教育資金”的使用效率，力求減少“培養(yǎng)出的畢業(yè)生與

38、社會需要脫節(jié)”等矛盾問題，否則只增加教育投入，并不能保證取得“讓人民滿意”的效果。又比如。在2010年新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由人均80元提高到120元的基礎(chǔ)上，2011年人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步提高到150—200元，而這種人均財力投入的提高，更為鮮明地提出了對“新醫(yī)改”的機(jī)制創(chuàng)新要求，即需要以新的機(jī)制保證把錢花得有效，而不是以增加的財力開辦低效的“大鍋飯”來養(yǎng)人。應(yīng)該說，當(dāng)制度或政策已經(jīng)制定，目標(biāo)能否實現(xiàn)的關(guān)鍵

39、，就要看“實施”與“管理”的機(jī)制和水準(zhǔn)了。 </p><p>　　五、政府提供公共服務(wù)與管理必然要支付成本，行政成本的合理化與民生的改進(jìn)是相互呼應(yīng)的關(guān)系 </p><p>　　只要國家存在，支持國家正常運轉(zhuǎn)的各類政權(quán)機(jī)構(gòu)存在，行政管理費用便必然發(fā)生，任何時期任何國家概莫能外。猶如一個生命個體，即使不進(jìn)行任何生產(chǎn)活動，仍需要攝入一定食物，維系生命，即所謂的生命體的“基礎(chǔ)消耗”。一臺打開的計算

40、機(jī)，即使不處理任何應(yīng)用程序，仍有多個系統(tǒng)軟件持續(xù)運行。從而消耗電力、占用硬盤和內(nèi)存等資源，這種資源消耗被稱為“系統(tǒng)消耗”。 </p><p>　　以相關(guān)術(shù)語來說，我國的行政管理費是2007年之前財政支出中的一個預(yù)算科目，大致歸集了“維持政權(quán)運行”的各項費用，也被稱之為“人吃馬喂”的支出部分，常被用于衡量我國政府的行政成本。2007年政府收入分類改革之后，該預(yù)算科目取消。原歸集在其下的各項費用被分散于現(xiàn)行的各科目之

41、下，如教育方面的行政成本(教育管理部門費用)被歸集至“教育”預(yù)算科目下。從這個意義上來說，“行政管理費”在我國預(yù)算科目中已是一個“過時”的詞匯，近年已經(jīng)無法獲取與其真意相匹配的數(shù)據(jù)對它進(jìn)行量化分析。但是，當(dāng)前社會各界仍習(xí)慣沿用過去說法，用行政管理費來指代我國政府行政成本。我們在此。是在定性的意義上使用“行政管理費用”這一詞匯，指代政府行政成本，并討論其與民生的關(guān)系。 </p><p>　　(一)行政管理費用關(guān)聯(lián)于

42、政府為改善民生而提供的一系列公共服務(wù)所必須支付的運行成本。任何時期任何國家都存在，無法“消滅”，只能盡量降低，而中國面臨的這方面挑戰(zhàn)尤為嚴(yán)峻 </p><p>　　對于行政系統(tǒng)的存在，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)附加鮮明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之歸零。更為重要的是，各類政權(quán)機(jī)構(gòu)在維持其正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，還提供了制度政策類的公共服務(wù)，行政成本與這種履職過程與功能發(fā)揮機(jī)制，通常都密不可分，共同構(gòu)成經(jīng)

43、濟(jì)社會運行的基礎(chǔ)，所以，在某種意義上說，行政成本在現(xiàn)代社會中不可或缺，不可替代，相應(yīng)也成為民生改善的基石之一，因此行政管理費用開支與民生改善，首先是相互呼應(yīng)的關(guān)系而非對立的關(guān)系。正因為如此，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)將行政管理費用看作是政府提供制度政策類公共服務(wù)所必須支付的成本，認(rèn)可行政管理費用投人帶來的產(chǎn)出——制度類公共服務(wù)的價值，反映在國民經(jīng)濟(jì)核算中，則是公共部門也創(chuàng)造gdp，政府作為這類產(chǎn)品的提供者，參與國民收入的初次分配，以生產(chǎn)稅的形式反映制度

44、的成本和價格。另一方面，現(xiàn)實生活中，行政成本確實具有某種擺脫約束自我擴(kuò)張的內(nèi)在傾向，各國也均會發(fā)生行政成本支付不當(dāng)或偏高的種種具體表現(xiàn)。因而如何最大限度地降低行政成本，成為公共財政謀求公眾利益最大化和惠及民生的一個永恒的課題。在正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌過程中的中國，這方面的挑戰(zhàn)更具嚴(yán)峻性。 </p><p>　　(二)我國行政管理費用高企，有特定的國情、發(fā)展階段等方面的原因。對與之相關(guān)的復(fù)雜問題需全面認(rèn)識分析 <

45、/p><p>　　我國行政管理費改革開放以來有增加的趨勢，這固然與政府行為中存在鋪張浪費、效率不高等有關(guān)，也與我國特定的國情、歷史傳承因素以及三十多年來特定發(fā)展階段上的相關(guān)因素演變等有關(guān)。 </p><p>　　——國情因素。由于人的基因等多種因素的不同，每個人的基礎(chǔ)消耗各不相同：源于計算機(jī)配置相異，不同計算機(jī)的系統(tǒng)消耗也有所差異。一國的基本行政管理費用與本國的具體國情直接相關(guān)，比如，假定其他

46、條件相同，地域大的國家其行政成本一般較高；同樣地域面積的國家，山地面積比重大的，其行政成本一般較高；假如山地、平原比重也相仿，行政管理層級較多的，其行政成本一般較高，等等。特別是，基本行政管理費用的高低，與政權(quán)組織形式有很大關(guān)系，在我國，各級有“五大班子”，是政權(quán)組織的基本形式，同時我國又是獨特的五級政府體制，這與行政管理費用支出比較高直接相關(guān)。行政成本高低還與本國所采取的特定經(jīng)濟(jì)和社會政策有關(guān)。比如，我國實施計劃生育政策，必須有相應(yīng)機(jī)

47、構(gòu)和人員負(fù)責(zé)實施這項國策，所以必然存在與人口計劃生育相關(guān)的行政管理費用，等等。 </p><p>　　——歷史和發(fā)展階段因素。各國行政管理費用支出必然與該國的歷史發(fā)展階段有關(guān)。比如。美國建國之初奉行“小政府”原則，1835年美國行政部門人數(shù)只有2萬人，但其后，20世紀(jì)初達(dá)50萬人，一戰(zhàn)期間為100萬人。1930年為315萬人。自政府管理職能加強(qiáng)后，機(jī)構(gòu)數(shù)和工作人員猛增，至1984年美國各級政府雇員達(dá)到1640余萬

48、人，因此美國行政管理費用開支是在一個較低的基礎(chǔ)上逐漸增加的。我國的情況有所不同。計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府無所不能，無所不包，政府系統(tǒng)工作人員薪酬壓得很低，而機(jī)構(gòu)數(shù)較多，1975年國務(wù)院部門為52個。改革開放后，雖多次實施行政機(jī)構(gòu)精簡，國務(wù)院部門1982年裁并為42個，直屬機(jī)構(gòu)由42個裁并為15個，辦公機(jī)構(gòu)由5個裁并為3個，1988年又將國務(wù)院部門減為41個，但同時，“事業(yè)單位”規(guī)模隨社會發(fā)展迅速上升，至1994年底，我國各級有130多萬個事業(yè)

49、單位，2600萬從業(yè)人員；1998年，雖將國務(wù)院部門壓縮至29個，2008年再將部門壓縮至27個，然而特設(shè)機(jī)構(gòu)等逐漸增加。事業(yè)單位在崗人員數(shù)量已增至3000萬人以上。在這個演變過程中，公職人員薪酬水平也已明顯提高。因此，我國行政事業(yè)的管理經(jīng)費開支</p><p>　　——努力降低行政成本是新時期公共財政和政府管理面臨的重大挑戰(zhàn)與重要任務(wù)。我國社會成員的“公民意識”和“納稅人意識”，隨社會的發(fā)展進(jìn)步而提升，公眾的心

50、態(tài)日益趨向于關(guān)注財政支出的透明度問題和行政成本的管理控制問題，這是我國政府管理主體、機(jī)構(gòu)部門必須高度重視的大勢之所趨、必須應(yīng)對的重大挑戰(zhàn)和必須完成的歷史性任務(wù)——這也應(yīng)成為我們努力控制和降低行政成本的壓力和動力。當(dāng)然，完成這個歷史任務(wù)，并不能只依靠財政部門的努力或僅僅通過幾個部門的合作，其本質(zhì)的要求，在于財政與方方面面配套實施全面的改革。 </p><p>　　六、降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套

51、改革 </p><p>　　行政管理費用高，絕不是一個孤立現(xiàn)象，在其背后既有存在于財政內(nèi)部的體制、管理、技術(shù)等方面的原因，又有行政體制、政治體制層面的更為深刻的問題。解決這些問題，關(guān)鍵的要領(lǐng)是需要深化財政以及與之相關(guān)的全面配套改革。 </p><p>　　我國財稅改革的核心任務(wù)，于“現(xiàn)代化”維度和導(dǎo)向上看，是為完成經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀來提供“以政控財，以財行政”方面的有效制度供

52、給。“十二五”及以后的階段上，要在新一輪價稅財配套改革里解決資源價格、財產(chǎn)價格、人力資源價格等要素價格形成機(jī)制與配置機(jī)制的合理化問題，并實質(zhì)性推進(jìn)怎樣以經(jīng)濟(jì)手段為主實施宏觀調(diào)控和怎樣實現(xiàn)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府的變革問題，同時也要解決行政體系、決策機(jī)制、政治體制等方面無可回避的配套改革問題。正是由財政而關(guān)聯(lián)、擴(kuò)大、延伸至各相關(guān)方面的全面配套改革，才能順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的新要求，有效地實現(xiàn)控制和降低行政成本的任務(wù)目標(biāo)。 <

53、/p><p>　　(一)財政體制改革 </p><p>　　在財稅體制改革方面，需要把握“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、稅基合理配置、健全轉(zhuǎn)移支付、最后達(dá)到財力與事權(quán)相匹配，構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財稅體制機(jī)制”的改革思路，在省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的基礎(chǔ)上，在“十二五”期間爭取使五級財政扁平化到三級框架于多數(shù)地區(qū)初具型態(tài)，從而破解省以下無法實質(zhì)性貫徹落實分稅制的難題，并通過財政體制扁平化改革帶動“減少行政層級

54、”的政府體制改革，為市場經(jīng)濟(jì)的健全和行政成本的降低奠定基礎(chǔ)、配備制度條件。在以事權(quán)明細(xì)單形式由粗到細(xì)理清各級事權(quán)的同時，需特別重視地方稅體系制度建設(shè)，打造主要以不動產(chǎn)稅(房地產(chǎn)稅)和資源稅為大宗、穩(wěn)定收入支柱的地方稅體系，使地方政府的收入激勵與職能轉(zhuǎn)變優(yōu)化形成內(nèi)在的契合：地方債制度，也應(yīng)在2009～2010年“登堂入室”的基礎(chǔ)上，按照“陽光融資”的導(dǎo)向繼續(xù)規(guī)范發(fā)展，適當(dāng)擴(kuò)大其規(guī)模。與這些相互呼應(yīng)，需要繼續(xù)積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付體系的制度建設(shè)，

55、從近期至中長期著力于動態(tài)改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付因素指標(biāo)體系，適當(dāng)減少專項轉(zhuǎn)移支付的比重，積極探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度等。 </p><p>　　(二)稅制改革和公共收入體系改革 </p><p>　　稅制改革方面，資源稅、房地產(chǎn)稅、增值稅擴(kuò)圍以及個人所得稅的改革應(yīng)該是“十二五”時期的改革重點。房地產(chǎn)稅改革在打造地方稅主體稅種的同時，還可以起到優(yōu)化調(diào)節(jié)財富分配的作用；資源稅也同時承擔(dān)著打造地方主體稅

56、種和促進(jìn)資源節(jié)約的任務(wù)；通過增值稅擴(kuò)圍改革，將形成統(tǒng)一的對市場經(jīng)濟(jì)專業(yè)化分工保持“中性”的流轉(zhuǎn)稅體系，適度降低我國第三產(chǎn)業(yè)納稅人稅負(fù)而促進(jìn)其更好發(fā)展；個人所得稅則應(yīng)縮減稅率檔次，下調(diào)低檔稅率和實行“綜合與分類相結(jié)合”等形式，切實優(yōu)化和更好發(fā)揮其收入再分配功能。從中長期來看，社會保障稅、環(huán)境稅等的開征也應(yīng)積極納入改革方案之內(nèi)。 </p><p>　　稅制之外，非稅收入方面的國有資產(chǎn)收益和國家特許權(quán)收入上繳制度等方面

57、的改革，也應(yīng)成為今后一個時期公共收入體系改革的重要內(nèi)容。 </p><p>　　這些改革，將更好地夯實改進(jìn)民生的財力基礎(chǔ)，同時也可以策應(yīng)降低行政成本、追求績效的支出方改革和相關(guān)配套改革。 </p><p>　　(三)預(yù)算管理改革 </p><p>　　財政的改革總體上可認(rèn)為包括三個層面的創(chuàng)新：體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。體制創(chuàng)新從公共財政制度頂層設(shè)計的角度把握財政

58、改革的大方向和形成財政改革的大框架。管理創(chuàng)新是在具體的管理運行中，建立與體制創(chuàng)新相匹配的新機(jī)制，而技術(shù)創(chuàng)新則要為制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。下一階段三層創(chuàng)新中的一大重點和交匯點，是預(yù)算管理創(chuàng)新。在公共財政導(dǎo)向下，我國先后實施的部門綜合預(yù)算改革、國庫集中收付改革、政府采購改革、收支兩條線改革和績效考評改革等，初步構(gòu)建了現(xiàn)代預(yù)算管理制度，而在政府預(yù)算進(jìn)一步公開、透明的要求下，深化預(yù)算管理的改革勢在必行，今后亟應(yīng)著力在政府預(yù)算信息透明度、

59、預(yù)算安排合理性和預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化水平的提高等方面下功夫，建立通盤協(xié)調(diào)、全面細(xì)化、全程周密監(jiān)控和精細(xì)化管理的預(yù)算體系，實質(zhì)性推進(jìn)我國政府理財?shù)拿裰骰?、法治化，也實質(zhì)性促進(jìn)行政成本的控制與降低，從而增惠于民生。 </p><p>　　(四)以財政改革與經(jīng)濟(jì)體制、行政體制全面改革相配套 </p><p>　　通過財稅改革、預(yù)算改革，以理財?shù)拿裰骰?、法治化拉動?jīng)濟(jì)、社會生活的民主化、法治化和

60、實現(xiàn)公共資源配置的民主化、法治化，是在我國形成惠民生、降行政成本可持續(xù)機(jī)制的可行路徑。降低行政成本，僅僅依靠財政改革是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一定要將改革延伸到綜合的、行政的，乃至政治體制改革的方方面面。 </p><p>　　當(dāng)前，在我國行政體制改革和政治體制改革思路一時無法形成共識、無法形成可操作方案的情況下，“美國進(jìn)步時代的啟示”尤顯可貴。如我們能從各方尤法拒絕的加強(qiáng)改進(jìn)財政管理這一點來切入，通過公共財政建設(shè)，形成具有

61、現(xiàn)代的稅收制度和預(yù)算體系，并相應(yīng)建立健全政務(wù)透明機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，推動法治不斷進(jìn)步，我們就有望進(jìn)一步打開中國“漸進(jìn)改革”已形成路徑依賴后深化改革的空間，促進(jìn)整個經(jīng)濟(jì)社會的民主化、法治化而造福于長久的國計民生。誠然，這套現(xiàn)代意義的預(yù)算管理體系的建立，也有賴于現(xiàn)代信息處理技術(shù)手段的支撐，“金財”、“金稅”工程等將更多地發(fā)揮這方面的作用。以財政的制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新推動現(xiàn)代意義的預(yù)算體系形成，進(jìn)而促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會民主化法治化氛圍與環(huán)境

62、的形成，最終促進(jìn)和加快經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的全面創(chuàng)新改革，對行政管理費用的規(guī)?；蛐姓杀镜目刂?，便可自然回歸至一個合理且民眾可接受的水平，公共財政將以適當(dāng)?shù)某杀?、不斷提升的綜合績效，支撐民生改善和人民生活水平的不斷提高，服務(wù)于我國現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。 </p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]陳寶森，美國經(jīng)濟(jì)與政府政策——從羅斯福到里