充分發(fā)揮財政對保障房融資的支撐作用

1、<p>　　充分發(fā)揮財政對保障房融資的支撐作用</p><p>　　隨著我國進入快速城鎮(zhèn)化階段，前期住宅供應過度市場化的副作用逐步顯現(xiàn)：一面是商品房價格的持續(xù)上漲，房地產市場泡沫化加?。涣硪幻鎱s是大量中低收入者無力承擔最基本的住房消費負擔。為此，我國于2011年重新啟動第二輪保障房建設規(guī)劃，以緩解住房困難所帶來的社會經(jīng)濟問題。而保障房所具有的社會公共需求和社會保障的性質決定了政府是支撐其建設的最大責任主

2、體，政府理應在其中尤其是資金方面扮演重要角色。</p><p>　　一、我國保障房建設的融資現(xiàn)狀</p><p>　?。ㄒ唬┑胤脚涮踪Y金難落實，資金缺乏穩(wěn)定性</p><p>　　根據(jù)目前“十二五規(guī)劃”對保障房建設的部署，我國將在未來五年新建3600萬套保障性住宅，按照年均1萬億的資金投入量來計算，五年共需投入5萬億人民幣，這對于2008年的4萬億投資計劃來說還要高

3、。在中央明確表示保障房建設的主體責任由地方政府承擔的情況下，無疑給地方財政帶來了前所未有的壓力。在中央財政補貼上：以2013年為例，中央財政共撥付1015億元保障房專項資金（其中廉租房80億元，公共租賃住房580億元，棚戶區(qū)改造355億元），而根據(jù)住建部網(wǎng)站顯示，2013年我國城鎮(zhèn)保障性安居工程建設任務共投入11200元（開工666萬套，基本建成544萬套），中央財政的補貼資金不足總投資的10%。事實上按照基本建成470萬套、新開工63

4、0萬套的年度建設任務來看，中央財政資金占比將會更小。從目前我國地方財政的負擔能力來看，承擔30%基本已經(jīng)達到極限。在目前地方政府事權大于財權的狀況下，這對于多數(shù)城市來說是較難承受的。</p><p>　?。ǘ┬刨J融資預期并不樂觀</p><p>　　銀行信貸資金在保障房建設方面 占有重要地位，但近年來由于房地產市場調控力度的逐步加深，銀行方面逐步收緊對房地產的信貸資金。一方面，房地產行業(yè)

5、潛在風險的存在以及保障房建設風險分擔機制上的不完善令商業(yè)銀行在對保障房建設的加大投入上存在顧慮。另一方面，近年來央行不斷上調存款準備金，貨幣政策呈持續(xù)趨緊態(tài)勢，銀行的信貸金額不斷受到壓縮。</p><p>　?。ㄈ┙鹑趧?chuàng)新不足，金融杠桿缺失</p><p>　　我國金融市場發(fā)展水平仍處于較低階段，具體表現(xiàn)為：債權融資和股權融資缺乏，信托功能單一且規(guī)模小，住房抵押貸款證券化剛剛起步還不成熟

6、，房地產信托投資基金等金融產品還在探索過程中，法律機制尚不健全，專業(yè)化的投資機構、擔保機構等缺位，相關的金融服務機構如資產評估、信用評估、法律咨詢、金融擔保等發(fā)展薄弱，缺乏獨立有效的住房金融市場中介服務體系。這就造成了現(xiàn)行的融資工具雖多，包括企業(yè)債、銀行、基金、信托、保險等，但能有效使用的卻不多，發(fā)展成熟并可適用于保障房的工具則少之又少。</p><p>　　二、保障房建設融資的財政基礎</p>&

7、lt;p>　?。ㄒ唬┍Ｕ戏康墓伯a品屬性決定了公共財政的主體責任</p><p>　　保障房就具有準公共物品的特性。首先，在供大于求的情況下，保障房的消費具有非競爭性，增加一個消費者不會影響現(xiàn)有消費主體的消費效用。一旦需求超過了供給，就會出現(xiàn)擁擠狀態(tài)，消費者獲得的效用開始減少。其次，保障房具有局部排他性。由于保障房的供應對象具有限制性，主要是根據(jù)家庭的收入水平、住房困難成都確定入圍的具體標準，不符合規(guī)定準入

8、標準的家庭不被接納作為保障房這個“俱樂部會員”，而無法將符合規(guī)定標準的家庭排除在外。因此，保障房的準公共產品屬性要求其必須由政府主導，在為實現(xiàn)保障性住房開發(fā)建設而進行的資金籌集中，也必然要負擔主體作用。</p><p>　　（二）保障房具有社會福利屬性，本質上是以國家為主體的財政分配關系</p><p>　　根據(jù)庇古的福利經(jīng)濟學理論，一個國家或地區(qū)福利的大小主要取決于國民經(jīng)濟的總量和收入分

9、配的公平性，在假定國民經(jīng)濟總量不變的情況下，收入分配越公平，就愈能改善社會整體福利水平。而大多數(shù)國家采用的市場經(jīng)濟體制由于其資本的逐利性，顯然不具有主動促進收入分配公平化的動力，當前我國的住宅供應存在的過度市場化傾向很顯然印證了這一點。因此，保障房實質上是擔當了改善社會福利的任務，通過對住房困難群體的“托底”，保證他們最基本也是最迫切的住房需求得到適當?shù)臐M足，縮減收入分配上的差距，讓低收入者也能共享經(jīng)濟發(fā)展的成果，從而提高社會總體福利水

10、平。另外我們還應該看到，保障房建設所需的資金并不是從天而降的，在構成上，他主要是由政府財政支撐的。即政府通過稅收和財政轉移將富裕群體和地區(qū)的一部分收入轉移支付到托底貧困群體住房需求的保障房建設上。因而，保障房實質上是以國家為主體，以財政為來源，以轉移支付為手段的財政分配關系。</p><p>　?。ㄈ┕藏斦蠛侠碚莆肇斦峙渲刃?lt;/p><p>　　“好鋼要優(yōu)先用在刀刃上”，凡事都要

11、講究個輕重緩急，財政資金在一定時期的有限性決定了其必須優(yōu)先投入到最為緊迫的社會經(jīng)濟領域中去。在城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，新的城市弱勢群體― “夾心層”的住房矛盾也日漸凸顯?！氨逼薄ⅰ拔伨印?、“蟻族”這些近些年才產生的名詞折射出的不僅是他們的窘迫生活，更是當前我國住房保障問題日益嚴峻的標志。因此，我國財政應逐步從盈利性和競爭性領域的投資中抽身，將著力點放在優(yōu)先確保保障房建設上來。</p><p>　　三、發(fā)達國家在

12、保障房方面的財政實踐</p><p><b>　?。ㄒ唬┟绹?lt;/b></p><p>　　美國的保障房主要以公共住房形式提供。美國在1937年制定的《公共住房法》中明確了聯(lián)邦與州政府的各自的責任，即聯(lián)邦財政出資、地方政府承建。公共住房供應政策為解決低收入家庭的住房問題起到了較大作用，但是由于政府可以直接投入的資金有限，故從1965年起，政府通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建造供

13、低收入者租用的住房。提供低息貸款的方法，對私人建房者提供大大低于普通抵押貸款利率的資金；又比如聯(lián)邦減免稅的優(yōu)惠待遇規(guī)定，開發(fā)商為低收入家庭建房后的10年內可以享受住房建造成本70%的減免稅待遇。 　?。ǘ┬录悠?lt;/p><p>　　新加坡的“居者有其屋計劃”世界聞名，在建設資金方面，政府通過建屋發(fā)展局對組屋（即保障房）進行統(tǒng)一投資建設，除少量的赤字補助金等形式的財政補貼外，新加坡政府利用公積金這一制度模式成功地

14、集合了民間資金用以組屋建設和購房貸款。事實上，新加坡堪稱利用公積金制度推進住房保障的典范，其保障房建設資金幾乎全部來自公積金。</p><p><b>　?。ㄈ┤毡?lt;/b></p><p>　　日本政府保障性住房主要的提供方式是“公共住宅”。據(jù)統(tǒng)計，二戰(zhàn)結束以后日本建造的住宅總量中，公共住宅占了 45.7%，幾乎是全部住房的一半。在日本，公營住宅是由地方政府投資、委

15、托地方公共團體建造和運營的一種公房形式。按照規(guī)定，中央政府對建設費用負擔45%，其余部分由住宅租用者交納的房租和地方政府負擔構成。另一種供應形式是住宅公團建設的住宅，住宅公團建設的住宅主要是面向繁華都市的中低收入者，資金來源主要是向財政借貸（息差由國家從一般財政中支補），政府出資資助相關費用可達到1/2-2/3，另一部分資金向壽險公司等金融機構借入。此外，政府還通過特批地方公共團體發(fā)行債券的方式對其保障房建設進行支持。</p>

16、;<p>　　四、完善財政投入的建議</p><p>　?。ㄒ唬┙⒎€(wěn)定的財政資金支持渠道</p><p>　　一是要建立健全預算體系。財政預算的編制和通過均需要國家權力機構審議，一旦通過便具有強制性和穩(wěn)定性。因此，中央和地方應科學安排保障房建設財政預算資金，應將保障房建設和維護管理資金作為專項資金設立，并建立相應的預算撥款和使用制度，確保其在國民收入中占有一定比例。同時中央

17、還應逐步加大對預算資金安排使用的審查力度，確保資金全部用于保障房建設上，嚴禁虛立各種名目套用保障房專項資金。</p><p>　　二是合理劃分責任。在目前我國分稅制財政體系難以改變的情況下，單純靠行政壓力去要求地方政府完成任不是長久之計。中央和地方財政在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的基礎上應逐步加大對財政困難地區(qū)的扶持力度。對中西部土地出讓凈收益和公積金增值收益少、財政能力弱的貧困地區(qū)，轉移支付比重應逐步增加。此外還應明確省

18、級政府的主導地位和市縣政府的具體責任，特別是省級政府要切實承擔起資金統(tǒng)籌的責任，合理確定地方政府間資金配套比例，明確并增加保障房新建、收購和租金補貼資金的預算安排。</p><p>　?。ǘ┎捎霉胶献髂Ｊ教嵘斦軛U效用</p><p>　　世界保障房發(fā)展的歷史表明，即使是美國、日本這樣財政實力雄厚的國家，也難以“單槍匹馬”地完成每年龐大的保障房建設任務。因此，通過公私合作的方式引入社

19、會資本“助力”，從而增強財政在實施保障房政策上的能力，不失為一種較好的選擇。目前，國際上比較通用的公司合作模式有PPP和BOT。社會資本的參與還有利于政府及時收回初期財政投入，用于開展其他保障房項目，從而提高了財政資金的使用效率，增強了財政的融資杠桿效果。</p><p>　?。ㄈ┌l(fā)行住房建設地方公債</p><p>　　發(fā)行住房建設公債可以改善地方政府的融資結構，同時可以強化財政在保障

20、房建設融資中的主體地位。根據(jù)《財政部關于做好發(fā)行2011 年地方政府債券有關工作的通知》（財預〔2011〕29 號）以及《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》的相關指示，今后我國各級政府可以通過發(fā)行政府債券或通過地方投融資平臺發(fā)行專項債券的方式為保障房建設融資。住房公債作為債券融資的一部分，具有期限長、利率低的優(yōu)勢，是保障性住房項目市場融資的較好工具。因此我國各級政府應在合理限度內積極通過發(fā)行住房公債的方式為保障房建設進行

21、融資，但同時也要確保地方債務風險在可控范圍之內。</p><p>　?。ㄋ模┩晟苽€人住房房產稅，擴大實施覆蓋面</p><p>　　個人住房房產稅作為一種稅收，包括了稅收所具有的財政功能，成熟完善、覆蓋全面的房產稅一方面可以使地方政府擺脫土地財政的“綁架”，增強收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性使；另一方面也是擴充財源的重要渠道。隨著結構性減稅的逐步推進，地方財政收入面臨進一步縮水的困境。為了避免本就資