制度、增長(zhǎng)機(jī)制與電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策研究.pdf

1、根據(jù)ISCP分析框架，本文從制度和增長(zhǎng)模式入手，在厘清電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)行體制的基礎(chǔ)上，建立了中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論和規(guī)制模型，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策的已有研究和國(guó)內(nèi)電力市場(chǎng)的運(yùn)行現(xiàn)狀，提出了中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的出路和電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策的基本框架。其主要內(nèi)容和創(chuàng)新如下:
　　 首先，在相關(guān)文獻(xiàn)綜述和概念界定的基礎(chǔ)上，本文從綜合的跨學(xué)科角度提出了中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)制度的基本模式以及這種模式存在的內(nèi)在邏輯，并由此提出了改革開放之后地方政府所

2、面臨的“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)”和“產(chǎn)權(quán)約束”，進(jìn)而分析了地方政府在激烈的“政治經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)”中所采取的競(jìng)爭(zhēng)策略。一方面，晉升激勵(lì)、財(cái)稅激勵(lì)、租金激勵(lì)使地方政府擁有了剩余控制權(quán)，行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)使地方政府擁有了事實(shí)上的所有權(quán)，自主配置權(quán)和決策權(quán)，這些權(quán)力構(gòu)成了實(shí)質(zhì)上的“地方產(chǎn)權(quán)”;另一方面，人事任命權(quán)的高度集中、官場(chǎng)晉升邏輯、政績(jī)考核指標(biāo)又規(guī)定了地方政府行使產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)方式和路徑，并為了在競(jìng)爭(zhēng)中取勝而不斷的推陳出新，銳意進(jìn)取，推動(dòng)改革和經(jīng)濟(jì)不斷向前大踏

3、步邁進(jìn)。這就是中國(guó)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中最基本的制度特征，該制度在很大程度上植入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的邏輯，是對(duì)真實(shí)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“生態(tài)模擬”，因此，我們將這種基本特征概括為:地方政府層面的模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
　　 在此基礎(chǔ)上，本文建立了一個(gè)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制的數(shù)理模型，提出了在“地方政府層面的模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的制度環(huán)境下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)，必須具備三個(gè)條件:制度軟約束、中央政府集權(quán)和外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其中，制度軟約束是一種“產(chǎn)權(quán)激勵(lì)”，中央政府集權(quán)

4、是一種“產(chǎn)權(quán)約束”，而外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式則提供了充足的市場(chǎng)需求。同時(shí)本文第一次明確地從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)角度對(duì)市場(chǎng)分割與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行了論證，合理解釋了市場(chǎng)分割下的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，提出中國(guó)可能將會(huì)走向“分割的準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，雖然這種競(jìng)爭(zhēng)可以有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但是其與真實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)畢竟存在本質(zhì)上的區(qū)別，從而造成了增長(zhǎng)過(guò)程中存在的種種問(wèn)題，并將最終影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式亟待轉(zhuǎn)型。
　　 結(jié)合中國(guó)的基本

5、制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制，本文接著探討了中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行體制，強(qiáng)調(diào)了地方政府主要是省政府在電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制中的地位和作用，特別分析了中國(guó)現(xiàn)行基本制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制對(duì)電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)行體制和改革實(shí)踐的決定性影響。隨后在該運(yùn)行體制的基礎(chǔ)上，本文首次根據(jù)中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行體制建立了適合中國(guó)國(guó)情的電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論和規(guī)制模型，提出了“雙贏互換型規(guī)制失效”這一概念，并據(jù)此給出了測(cè)算電網(wǎng)市場(chǎng)勢(shì)力的方式和方法，同時(shí)探討了電力市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中存在的“短缺—過(guò)?！陛喕?/p>

6、怪圈，地方保護(hù)和市場(chǎng)分割以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重型化傾向和接入歧視等諸多問(wèn)題。本文認(rèn)為，地方政府在規(guī)制分權(quán)之后掌握了電力產(chǎn)業(yè)的實(shí)際規(guī)制權(quán)，在中央政府可以容忍的底線之內(nèi)，地方政府進(jìn)行價(jià)格和準(zhǔn)入規(guī)制。中央政府主要憑借政治上的人事任命權(quán)來(lái)控制地方政府對(duì)自由裁量權(quán)的行使。鑒于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在政績(jī)考核中的重要性，地方政府對(duì)電力產(chǎn)業(yè)規(guī)制的主要目標(biāo)就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在地方政府層面的模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這一基本制度和現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制與增長(zhǎng)模式的作用下，地方政府主要通過(guò)降低電

7、價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。同時(shí)，財(cái)稅激勵(lì)下的成本軟約束導(dǎo)致了地方政府在發(fā)電環(huán)節(jié)的保護(hù)和低效行為，電價(jià)的降低就主要依靠降低電網(wǎng)的利潤(rùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這造成了電網(wǎng)建設(shè)的滯后和“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”改革的失敗。這是中國(guó)電力規(guī)制的基本架構(gòu)。在這一架構(gòu)下，還必須要保證電網(wǎng)獲得合理的利潤(rùn)，同時(shí)，不完美監(jiān)督造成的高額信息成本也造成了電網(wǎng)對(duì)小工商業(yè)用戶的亂收費(fèi)、亂加價(jià)等濫用市場(chǎng)勢(shì)力的行為，為了彌補(bǔ)由此帶來(lái)的產(chǎn)量損失，地方政府要求電網(wǎng)進(jìn)一步降低對(duì)耗電大戶的電價(jià)并實(shí)

8、行近乎完美的監(jiān)督，作為對(duì)電網(wǎng)利潤(rùn)的補(bǔ)償，地方政府適度提高了電網(wǎng)對(duì)這些小工商業(yè)用戶的電價(jià)，縱容了壟斷者濫用市場(chǎng)勢(shì)力的行為，從而形成了“雙贏互換型”規(guī)制失效，這不同于傳統(tǒng)的“利益集團(tuán)俘獲型”規(guī)制失效，是現(xiàn)行電力運(yùn)行體制、規(guī)制制度和規(guī)制環(huán)境下形成的有中國(guó)特色的新型規(guī)制失效。這就是本文提出的中國(guó)電力市場(chǎng)規(guī)制理論。
　　 我們認(rèn)為，現(xiàn)行的電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革的路徑可能過(guò)于激進(jìn)，該路徑試圖完全和快速地建立類似于國(guó)外成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的電力市場(chǎng)，

9、但是卻忽視了該路徑與現(xiàn)行電力運(yùn)行體制、規(guī)制制度和規(guī)制環(huán)境以及增長(zhǎng)機(jī)制和增長(zhǎng)模式的激勵(lì)相容性，從而導(dǎo)致改革遭遇挫折并陷入僵局。作為一種替代思路，一種漸進(jìn)相容性的改革路徑似乎更容易得到切實(shí)有效實(shí)行，并且同時(shí)提高電力市場(chǎng)的運(yùn)行效率。這種思路首先在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行電力市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題，然后從解決問(wèn)題的角度（而不是從跨越問(wèn)題的角度）來(lái)借鑒和創(chuàng)新國(guó)外的改革措施和成功經(jīng)驗(yàn)，這種改革路徑的目標(biāo)首先在于完善現(xiàn)行的電力運(yùn)行體制，而不是推倒了重建，這不僅大大減小

10、了改革的阻力，而且同時(shí)提高了運(yùn)行效率，是當(dāng)前電力產(chǎn)業(yè)改革比較現(xiàn)實(shí)可行的一條路徑。而本文提出的中國(guó)電力規(guī)制理論和模型就為這種路徑的實(shí)現(xiàn)奠定了理論基礎(chǔ)，并提供了邏輯起點(diǎn)。
　　 根據(jù)該理論，作為規(guī)制者的地方政府有激勵(lì)降低終端用戶電價(jià)，而且不易被俘獲，同時(shí)現(xiàn)行規(guī)制權(quán)力的分配與當(dāng)前中國(guó)的基本制度環(huán)境相適應(yīng)，具有協(xié)調(diào)運(yùn)行和激勵(lì)相容的特征，這是現(xiàn)行電力運(yùn)行體制的優(yōu)點(diǎn)，但是現(xiàn)行電力運(yùn)行體制還存在兩個(gè)根本問(wèn)題，一個(gè)是發(fā)電環(huán)節(jié)效率低下，造成成本軟

11、約束，一方面壓縮了電網(wǎng)的利潤(rùn)，另一方面損害了競(jìng)爭(zhēng)的公平;另一個(gè)是輸配售環(huán)節(jié)的壟斷導(dǎo)致了電網(wǎng)市場(chǎng)勢(shì)力的濫用和加劇，一方面，眾多終端用戶利益受損，另一方面，工業(yè)結(jié)構(gòu)趨于重型化，加劇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型的困難?，F(xiàn)行的改革路徑試圖通過(guò)“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”和“輸配分離，批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)”來(lái)解決這兩個(gè)問(wèn)題，并試圖建立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)電力市場(chǎng)的專門監(jiān)管，但實(shí)踐證明，這三項(xiàng)改革措施要么效果并不顯著（廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和電監(jiān)會(huì)的監(jiān)管），要么

12、遲遲得不到實(shí)施（輸配分離、批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)），其根源在于脫離或者忽視了中國(guó)現(xiàn)實(shí)，特別是現(xiàn)行電力運(yùn)行體制的科學(xué)合理之處，而直接照抄照搬國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)，造成了“葉徒相似，其實(shí)味不同”。
　　 緊接著，我們根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從發(fā)電、輸配售電和政府規(guī)制三個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)綜述，同時(shí)從這三個(gè)方面對(duì)已有的電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策、電力產(chǎn)業(yè)運(yùn)行模式、電力產(chǎn)業(yè)改革實(shí)踐和中國(guó)電力市場(chǎng)的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)和描述，提出了中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革

13、和競(jìng)爭(zhēng)政策設(shè)計(jì)面臨的困境。這些困境主要包括:現(xiàn)行增長(zhǎng)模式下電力經(jīng)常性短缺和電價(jià)形成機(jī)制改革困境;基本制度環(huán)境與“廠網(wǎng)分離”等結(jié)構(gòu)性改革困境;地方政府競(jìng)爭(zhēng)與全國(guó)性統(tǒng)一電力市場(chǎng)的形成困境;基本制度設(shè)計(jì)與輸配電網(wǎng)建設(shè)滯后的困境;增長(zhǎng)模式與終端電價(jià)形成機(jī)制改革困境;電力運(yùn)行體制和國(guó)外改革經(jīng)驗(yàn)相悖的困境;基本制度設(shè)計(jì)與規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性面臨的困境;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制與規(guī)制權(quán)力分配的困境;現(xiàn)行電力運(yùn)行體制和規(guī)制重建的困境等。這些困境的提出集中反映了基本制度環(huán)

14、境和增長(zhǎng)機(jī)制對(duì)于電力產(chǎn)業(yè)改革的重要影響。
　　 最后，在上述所有分析的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)鍵是“輸配一體化下的售電競(jìng)爭(zhēng)”。售電競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)現(xiàn)一方面可以使廣大用戶特別是小工商業(yè)用戶受益，另一方面又可以使耗電大戶的電價(jià)恢復(fù)到合理狀態(tài)，這樣一種價(jià)格結(jié)構(gòu)的理性回歸，將從根本上改變中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行格局，并同時(shí)促進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)型，從而打破電力產(chǎn)業(yè)改革受制于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型的困境。沿著這樣一種改革路徑，中

15、國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)將最終在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)形成競(jìng)爭(zhēng)格局，而輸配環(huán)節(jié)仍然保持壟斷狀態(tài)，同時(shí)為了保證該市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行，還需要進(jìn)行規(guī)制分權(quán)，即由電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的培育和維護(hù)，而由地方政府（發(fā)改委）負(fù)責(zé)壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)制和監(jiān)管，這樣一種規(guī)制分權(quán)，一方面可以使得電監(jiān)會(huì)的權(quán)力實(shí)現(xiàn)有了新的載體，從而避免了權(quán)力轉(zhuǎn)移帶來(lái)的改革阻力，另一方面又有利于利用地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)取向，從而使其有激勵(lì)降低電網(wǎng)的租金以降低終端電價(jià)，避免了“俘獲型規(guī)制失效”，同