工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率評(píng)價(jià)的思路與方法研究.pdf

1、我國正處于快速城市化、工業(yè)化階段，城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展對(duì)土地資源的需求越來越大。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2020年我國新增建設(shè)用地為585萬公頃(8775萬畝)，而規(guī)劃期前五年的新增建設(shè)用地面積已占新增總量的40％左右，可見到2020年我國新增建設(shè)用地十分有限。而新增建設(shè)用地中，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的比例較高，為40％-50％。另外，我國城市工業(yè)用地比例約為22％，與國外大城市相比明顯偏高。在耕地保護(hù)的形勢(shì)

2、日益嚴(yán)峻、城市中工業(yè)用地與其他用地(公共設(shè)施用地、綠地、居住用地等)之間的矛盾日益突出的背景下，用地指標(biāo)緊張已成為我國發(fā)展的主要瓶頸。但與此同時(shí)，工業(yè)用地卻存在著用地粗放、低效等問題，工業(yè)用地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重、土地產(chǎn)出效率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。針對(duì)上述問題，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等相關(guān)政策，國土資源部也在2008年提出了開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)工作并制定了《開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)規(guī)

3、程(試行)》，通過建立指標(biāo)體系、確定指標(biāo)權(quán)重、確定指標(biāo)理想值、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化和計(jì)算分值等步驟，來評(píng)價(jià)工業(yè)園區(qū)的土地集約利用水平。
　　 國外關(guān)于工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)或土地集約利用水平評(píng)價(jià)的研究很少，其研究范圍主要來自于中國。從國外可持續(xù)發(fā)展理論和城市規(guī)劃土地利用方式的管理中可以看出，西方社會(huì)認(rèn)為農(nóng)田和自然資源的價(jià)值很高，需要限制城市增長(zhǎng)，將工業(yè)用地抑制在盡可能小的范圍內(nèi)，也就不需要對(duì)工業(yè)用地績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。而國內(nèi)關(guān)于工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)的研究

4、也是通過建立指標(biāo)體系，以地均固定資產(chǎn)投入、地均就業(yè)人數(shù)、容積率、建筑密度、地均產(chǎn)出、地均利稅等指標(biāo)來評(píng)價(jià)工業(yè)用地土地集約利用水平，評(píng)價(jià)方法與《開發(fā)區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)規(guī)程(試行)》基本一致。
　　 然而，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)方法過于簡(jiǎn)單，用地均產(chǎn)出(即單位面積工業(yè)產(chǎn)出)來判斷工業(yè)用地土地產(chǎn)出效率的高低，其前提是所有工業(yè)園區(qū)都是在同一起跑線上；而且默認(rèn)所有的工業(yè)園區(qū)都是合理的，落后的工業(yè)園區(qū)是可以通過自己努力來提高土地產(chǎn)出效率。實(shí)際上，這

5、兩個(gè)前提是不成立，主要原因包括以下兩個(gè)方面：一是工業(yè)園區(qū)的級(jí)別問題。級(jí)別高的工業(yè)園區(qū)，上一級(jí)政府對(duì)園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局更為重視，進(jìn)入的項(xiàng)目質(zhì)量較高。二是地理區(qū)位問題。離中心城區(qū)較近的工業(yè)園區(qū)，能享受到中心城區(qū)的服務(wù)功能；靠近主要交通樞紐，即交通通達(dá)性較好，則便于運(yùn)輸。因此，區(qū)位好的工業(yè)園區(qū)更容易吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入。另外，工業(yè)用地與城市功能的關(guān)系較為復(fù)雜：當(dāng)工業(yè)用地與城市功能發(fā)生沖突時(shí)，城市功能受到損害；當(dāng)工業(yè)用地與城市功能互補(bǔ)時(shí)，能夠促進(jìn)城市

6、的發(fā)展。而現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法無法反映出上述情況?？偟膩碚f，現(xiàn)有評(píng)價(jià)方法無法識(shí)別出工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率差異的原因，即土地產(chǎn)出效率受園區(qū)級(jí)別、地理區(qū)位等因素影響的大小，也無法識(shí)別出哪些區(qū)位是不適合發(fā)展工業(yè)的。
　　 本文的研究目的是為了對(duì)現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)集約利用水平評(píng)價(jià)方法進(jìn)行改進(jìn)和補(bǔ)充，從相對(duì)值的角度來衡量工業(yè)園區(qū)的土地產(chǎn)出效率，即在剔除某些客觀條件(如園區(qū)級(jí)別、地理位置等區(qū)位因素)的影響后，對(duì)工業(yè)園區(qū)的土地產(chǎn)出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。從評(píng)價(jià)結(jié)果中判

7、斷出受到區(qū)位因素影響較大的工業(yè)園區(qū)，并識(shí)別出城市中不適合發(fā)展工業(yè)的地方，從而優(yōu)化和調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城市的發(fā)展轉(zhuǎn)型。
　　 本文從兩部分對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。首先，梳理有關(guān)工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)的國內(nèi)外研究進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)國外有關(guān)工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)的研究很少，而國內(nèi)研究是通過建立指標(biāo)體系來評(píng)價(jià)工業(yè)用地集約利用水平。所以，工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率評(píng)價(jià)是具有中國特色的，需要為新的評(píng)價(jià)方法尋找相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。其次，本文將借鑒城市發(fā)展與空間結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論

8、、土地經(jīng)濟(jì)學(xué)中的級(jí)差地租理論以及城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的區(qū)位理論，從三個(gè)方面闡述了城市中適合發(fā)展工業(yè)的地方，即有利于城市功能的發(fā)揮、土地產(chǎn)出效率與所支付的租金相一致、有利于企業(yè)對(duì)區(qū)位的選擇。
　　 通過梳理企業(yè)區(qū)位選擇的實(shí)證研究，對(duì)各文獻(xiàn)中使用的計(jì)量模型和企業(yè)選址時(shí)考慮的影響因素進(jìn)行歸納。確定合適的計(jì)量模型和區(qū)位因素，分析各因素對(duì)2007-2008年上海市制造業(yè)企業(yè)區(qū)位選擇的影響。在確定區(qū)位因素的基礎(chǔ)上，通過計(jì)量模型來分析區(qū)位因素對(duì)工業(yè)園

9、區(qū)土地產(chǎn)出效率的影響，并用殘差來表示剔除區(qū)位因素后的土地產(chǎn)出效率。
　　 通過單因素回歸的方法，分析園區(qū)級(jí)別、到市中心距離、到最近高速公路距離等因素對(duì)工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率的影響。結(jié)果顯示：園區(qū)級(jí)別對(duì)土地產(chǎn)出效率有重大影響。國家級(jí)工業(yè)園區(qū)有較為明顯的級(jí)別優(yōu)勢(shì)；市級(jí)工業(yè)園區(qū)有一定的級(jí)別優(yōu)勢(shì)，但明顯小于國家級(jí)工業(yè)園區(qū)；工業(yè)基地并沒有明顯的級(jí)別優(yōu)勢(shì)；區(qū)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)有明顯的級(jí)別劣勢(shì)。到市中心距離對(duì)工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率有較大影響。離市中心越

10、近，則土地產(chǎn)出效率越高。而到最近高速公路的距離對(duì)土地產(chǎn)出效率的影響較小。并結(jié)合地均產(chǎn)出殘差的大小和地均產(chǎn)出排名的變化情況來識(shí)別出土地產(chǎn)出效率一直較低或一直較高的工業(yè)園區(qū)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分明顯或較為明顯的工業(yè)園區(qū)、區(qū)位劣勢(shì)十分明顯或較為明顯的工業(yè)園區(qū)。
　　 根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分析，指出需要討論的問題并提出相應(yīng)的政策建議：一是采用單位面積工業(yè)產(chǎn)值評(píng)價(jià)代加工為主的工業(yè)園區(qū)時(shí)，由于其工業(yè)產(chǎn)值很高但工業(yè)增加值和稅收很低的特點(diǎn)，其土地產(chǎn)出效率被明顯

11、高估了。因此，有必要建立工業(yè)園區(qū)的工業(yè)增加值統(tǒng)計(jì)體系。二是在工業(yè)園區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，2.5產(chǎn)業(yè)進(jìn)入工業(yè)園區(qū)，一方面提高了園區(qū)的土地產(chǎn)出效率；另一方面由于2.5產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的范疇不清，利用工業(yè)用地發(fā)展服務(wù)業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，而將服務(wù)業(yè)的產(chǎn)出算在工業(yè)用地上，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)的土地產(chǎn)出效率被高估。將這類工業(yè)園區(qū)的土地產(chǎn)出效率與那些嚴(yán)格按照國家用地政策利用辦公用地、商業(yè)用地來發(fā)展服務(wù)業(yè)的園區(qū)相比，是不合理的。因此，園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地政策也要與時(shí)俱

12、進(jìn)，統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)土地管理制度進(jìn)行改革。三是工業(yè)用地與城市功能的關(guān)系復(fù)雜，靠近市中心的工業(yè)園區(qū)能享受到公共設(shè)施長(zhǎng)期投入的成果，即中心城區(qū)服務(wù)功能和交通通達(dá)性較好；而離市中心較近的工業(yè)園區(qū)所產(chǎn)生的污染問題會(huì)損害到城市功能的發(fā)揮。因此，靠近市中心的工業(yè)園區(qū)如何發(fā)展是城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的空間表現(xiàn)。離市中心較近的成熟工業(yè)園區(qū)，如果與城市功能互補(bǔ)，則考慮逐步與中心城區(qū)融為一體；如果與城市功能發(fā)生嚴(yán)重沖突，則考慮逐步撤銷此類工業(yè)園區(qū)。四是從城市綜合競(jìng)爭(zhēng)

13、力的角度來看，上海市的工業(yè)用地明顯偏多，對(duì)于區(qū)位非常不利的區(qū)縣級(jí)工業(yè)園區(qū)或市級(jí)工業(yè)園區(qū)，可以考慮將部分工業(yè)園區(qū)搬到區(qū)位較好的園區(qū)，逐步撤銷一些工業(yè)園區(qū)用以發(fā)展其他用地(如農(nóng)業(yè)、綠地、公共設(shè)施用地、住宅用地等)，改善城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理的狀況。
　　 本文的創(chuàng)新點(diǎn)包括以下三個(gè)方面：從理論層面上來看，本文將地租理論、區(qū)位理論納入到土地產(chǎn)出效率評(píng)價(jià)中，改變了原有評(píng)價(jià)體系缺乏理論支撐的現(xiàn)狀。從技術(shù)層面上來看，本文采用了新的思路和方法對(duì)

14、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)出效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。在研究思路上，本文指出了原有評(píng)價(jià)方法的局限性，即沒有考慮到園區(qū)級(jí)別、地理區(qū)位對(duì)土地產(chǎn)出效率的影響，并且默認(rèn)所有的工業(yè)園區(qū)都是合理的，無法識(shí)別出不適合發(fā)展工業(yè)的地方。因此，只有在剔除區(qū)位因素對(duì)產(chǎn)出效率影響的情況下，才能分析出工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率差異的原因，更為客觀、合理地評(píng)價(jià)工業(yè)園區(qū)的土地產(chǎn)出效率。在研究方法上，本文對(duì)企業(yè)的區(qū)位選擇進(jìn)行了實(shí)證研究，明確了區(qū)位變量的范圍，并在此基礎(chǔ)上對(duì)上海市工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出效率進(jìn)行