行政復(fù)議公信力塑造——以復(fù)議主體制度改革為重心.pdf

1、行政復(fù)議作為我國(guó)行政爭(zhēng)議解決的選擇性適用途徑,當(dāng)以公信力作為其存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)與發(fā)展的基本動(dòng)力,然而國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)復(fù)議公信力卻未給予足夠關(guān)注。近年來(lái),為優(yōu)化行政復(fù)議功能,我國(guó)行政復(fù)議制度開(kāi)展了以“司法化”為導(dǎo)向、以程序改革為重心的多舉措改革,但收效甚微。究其原因,在于復(fù)議主體制度改革的缺位。行政復(fù)議主體制度該如何改革,國(guó)內(nèi)學(xué)界的改革建議眾說(shuō)紛呈。但由于未重視復(fù)議公信力的引領(lǐng)和統(tǒng)籌價(jià)值,至今尚未達(dá)成基本共識(shí)。據(jù)此,我國(guó)須以塑造復(fù)議公信力為出發(fā)

2、點(diǎn)和落腳點(diǎn),以行政復(fù)議主體制度改革為重心,全面統(tǒng)籌并整體推進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議制度各項(xiàng)改革。
　　行政復(fù)議公信力是行政復(fù)議權(quán)在制度化建構(gòu)及其運(yùn)行中贏得的被公眾所信任的判斷力、接納力、約束力、自主力和自制力等能力。此五項(xiàng)能力各有其生成機(jī)制。行政復(fù)議判斷力生成于復(fù)議人員對(duì)復(fù)議證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則以及行政合理性衡量規(guī)則的理解和適用能力。行政復(fù)議接納力生成于行政復(fù)議程序的系列正當(dāng)機(jī)制,包括復(fù)議程序公開(kāi)并接收申請(qǐng)人參與、允許申請(qǐng)人充分表達(dá)意見(jiàn)并

3、在復(fù)議決定中對(duì)該意見(jiàn)給予必要的回應(yīng)。行政復(fù)議約束力形式上生成于制定法賦予生效行政復(fù)議決定的確定力、既決力、拘束力和執(zhí)行力等效力,實(shí)質(zhì)上則依賴于行政復(fù)議決定在形式和內(nèi)容上的合法與公正品質(zhì)。行政復(fù)議自主力和自制力生成于行政復(fù)議權(quán)的配置機(jī)制,包括行政復(fù)議職能獨(dú)立出來(lái)由專門機(jī)關(guān)行使并賦予履職機(jī)關(guān)完整的行政復(fù)議權(quán),行政復(fù)議權(quán)配置須遵循職權(quán)法定原則、程式化原則和權(quán)責(zé)一致原則以及對(duì)復(fù)議人員給予職業(yè)保障并實(shí)施紀(jì)律約束。
　　行政復(fù)議公信力的生成依

4、賴于復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立、復(fù)議人員專業(yè)、復(fù)議程序正當(dāng)、復(fù)議裁決公正、復(fù)議監(jiān)督科學(xué)以及外部委員參與等要件。這其中,復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立、復(fù)議人員專業(yè)和外部委員參與等要件與行政復(fù)議主體制度直接相關(guān),復(fù)議程序正當(dāng)、復(fù)議裁決公正和復(fù)議監(jiān)督科學(xué)等要件與行政復(fù)議主體制度間接相關(guān),可見(jiàn),行政復(fù)議公信力的生成很大程度上取決于行政復(fù)議主體制度設(shè)計(jì)及實(shí)際運(yùn)行情況。而當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議主體制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行存在諸多制約復(fù)議公信力生成的缺陷,突出表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)

5、不中立、不集中、套用普通行政程序;二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、不健全、不集中;三是行政復(fù)議人員良莠不齊、不專業(yè)、不獨(dú)立。因此,要提升行政復(fù)議公信力,就必須對(duì)我國(guó)復(fù)議主體制度進(jìn)行徹底改造。
　　放眼國(guó)際,行政復(fù)議主體設(shè)置存在三種模式。一是以法國(guó)和德國(guó)為代表歐陸模式,法國(guó)和德國(guó)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)及復(fù)議人員多數(shù)不屬專設(shè),而是普通的行政機(jī)關(guān)及行政公務(wù)人員。二是以英國(guó)和美國(guó)為代表的英美模式,英國(guó)履行行政復(fù)審職能的機(jī)構(gòu)主要是獨(dú)立于行政系統(tǒng)外的行政裁判

6、所,美國(guó)則主要是內(nèi)設(shè)于行政機(jī)關(guān)的專職行政法法官。三是以韓國(guó)和臺(tái)灣為代表的東亞模式,韓國(guó)各級(jí)政府設(shè)置了獨(dú)立的行政審判委員會(huì)履行復(fù)議職能,臺(tái)灣各行政復(fù)議機(jī)關(guān)則設(shè)置了訴愿審議委員會(huì)履行復(fù)議職能。比較結(jié)果表明,法國(guó)和德國(guó)民眾更愿選擇向行政法院提起行政訴訟來(lái)救濟(jì)權(quán)利,學(xué)術(shù)界也不太關(guān)心行政復(fù)議制度的改革,這與兩國(guó)行政復(fù)議被淪為行政訴訟的配套制度,行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人員不獨(dú)立、不健全、不集中、不專業(yè)和套用普通行政程序的做法有很大關(guān)系。而英國(guó)行政裁判制度、

7、美國(guó)行政法法官制度、韓國(guó)行政審判制度和臺(tái)灣訴愿制度之所以贏得了社會(huì)公眾的信任和選擇,成為這些國(guó)家或地區(qū)行政糾紛解決、公民權(quán)利救濟(jì)的主渠道,與這些國(guó)家和地區(qū)行政復(fù)議主體設(shè)置獨(dú)立、人員素質(zhì)高、工作程序正當(dāng)?shù)绕焚|(zhì)密切相關(guān),而且韓國(guó)和臺(tái)灣外部委員的參與也增強(qiáng)了行政復(fù)議公信力。
　　2008年以來(lái),我國(guó)部分地方開(kāi)展了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)。大多數(shù)行政復(fù)議委員會(huì)盡管僅設(shè)置為政府內(nèi)設(shè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu),但卻實(shí)質(zhì)上獲得了相對(duì)獨(dú)立的辦案權(quán)力。這些復(fù)議委員會(huì)充

8、實(shí)了復(fù)議工作人員,聘請(qǐng)了外部委員參與辦案,并適度公開(kāi)其內(nèi)部工作程序。這些改革措施使行政復(fù)議得到了當(dāng)?shù)孛癖姷男湃魏瓦x擇,各試點(diǎn)單位呈現(xiàn)出復(fù)議受案量大幅度上升、復(fù)議決定糾錯(cuò)率顯著提高、復(fù)議后起訴率明顯下降、同期信訪量明顯減少等可喜景象。行政復(fù)議委員會(huì)在部分地方的成功試點(diǎn)證明,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦案獨(dú)立、人員專業(yè)、程序公開(kāi)和外部委員參與等改革舉措可以成為提升行政復(fù)議公信力的“靈丹妙藥”。因此,要促進(jìn)我國(guó)行政復(fù)議公信力的進(jìn)一步提升,行政復(fù)議委員會(huì)還需

9、要進(jìn)一步朝著增強(qiáng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、人員專業(yè)化和程序開(kāi)放性方向改進(jìn),外部委員參與機(jī)制也值得進(jìn)一步完善。
　　據(jù)此,在行政復(fù)議公信力的目標(biāo)導(dǎo)引下,我國(guó)復(fù)議主體制度改革的最佳模式是在各級(jí)政府之下集中設(shè)置具有獨(dú)立地位的行政復(fù)議委員會(huì),而最為現(xiàn)實(shí)但卻緊迫的選擇是在各級(jí)政府之內(nèi)設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)。為確保行政復(fù)議委員會(huì)及復(fù)議人員辦案獨(dú)立,各級(jí)政府應(yīng)恰當(dāng)定位并切實(shí)履行對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)與保障之責(zé),上級(jí)行政復(fù)議委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)規(guī)范其業(yè)務(wù)指導(dǎo)