以公家之財濟公家之用：晚清協(xié)餉制度的變動與調(diào)整.pdf

1、軍費是清代國用開支的大端。清朝肇建,在邊疆地區(qū)駐扎了大量軍隊,居重以馭輕。由于清代疆域遼闊,各省經(jīng)濟發(fā)展極不平衡,上述重點駐兵省份大都財單力薄,無力供應本地駐軍的全部經(jīng)費。清廷通過以有余補不足的方式,將富裕省份的一部分財賦轉(zhuǎn)輸不足省份,以彌補邊疆省份的軍需缺額,是為協(xié)餉制度。
　　 酌盈劑虛的財賦轉(zhuǎn)輸手段可以追溯到北宋,當時即已出現(xiàn)調(diào)劑各地財賦的軍需供應方式——“支移法”。迨至明代,軍需協(xié)濟已經(jīng)充分展開,形成了多種餉糈供應辦法。

2、然而,上述做法多為經(jīng)驗層面的操作,缺少規(guī)范與制約。清朝統(tǒng)治者救弊糾偏,建立了一套章程詳備、職責分明、考成有據(jù)的軍需轉(zhuǎn)輸機制,使得餉需供應的運作變得有條不紊。清代前期,經(jīng)濟逐漸恢復與發(fā)展,國用充裕,給轉(zhuǎn)輸財用提供了堅實的基礎。協(xié)餉制度在充分保障軍需供應的同時,也為維護國家安全和鞏固統(tǒng)一發(fā)揮著積極作用。
　　 道光末年,清廷面臨外患內(nèi)憂,經(jīng)歷著數(shù)千年未有之變局。太平軍起義引發(fā)的大規(guī)模軍事行動導致清政府財源枯竭,軍需供應緊張。這樣的局

3、面不僅制約著軍事進程,而且直接影響著王朝統(tǒng)治秩序。在這種情況下,清政府不得不大力開拓財源,允許各省督撫和各路將領“就地籌餉”。這些措施的推行在一定程度上緩解了度支壓力,對軍需供應和協(xié)餉運作有積極意義。此間,督撫將領大肆搜括民財,百般擴展餉源渠道,打破諸多朝廷規(guī)制,屢見不鮮。相關史實及數(shù)據(jù)表明,協(xié)餉制度并未因咸同時期頻繁的戰(zhàn)事與危象而走向衰落或瓦解,相反此期協(xié)餉規(guī)模遠高于承平之時,恰恰凸顯了協(xié)餉制度在挽救清朝統(tǒng)治方面的重要作用。而各省在戰(zhàn)

4、事急迫之時努力籌措和解送餉需的事實也正好說明,咸同時期因軍務緊急而由清廷下放給直省的各種權力,并未脫離皇權控制范圍,亦未造成真正意義的“督撫坐大”與直省財權獨立等情況。直省督撫仍在王朝體制內(nèi)行使職權,承擔責任。清朝統(tǒng)治依然具有較強的控制力與凝聚力。
　　 同光時期,隨著軍務活動相繼結(jié)束,清政府開始對戰(zhàn)爭期間的各種權宜做法進行調(diào)整,主要通過裁減兵勇數(shù)目、重新確立協(xié)濟關系和變通解餉方式等措施來收束和變通成同以來的制度變化。不過,時移

5、世易,兵勇餉需已無法規(guī)復舊制,加上協(xié)濟關系的擴展,導致餉需消耗增加,協(xié)餉規(guī)模和實際解餉數(shù)額比咸豐以前還要龐大。
　　 光緒甲午以降,清朝財政收支差距拉大。面對賠款、練兵和新政的重重擠壓,協(xié)餉運作舉步維艱。在以中西來區(qū)分新舊的新政時代,改革原有財政體系、引入西方財政制度成為朝野各方共識。清政府計劃以清理財政為初基,建立預決算制度,進而劃分國家稅與地方稅。這些舉措對協(xié)餉制度的走向有直接影響,清政府打算藉由劃分國家稅與地方稅來明確軍費

6、開支的承擔者,確立新的協(xié)濟關系。然而,計劃尚未及落實,清廷即在辛亥革命的沖擊下覆亡,協(xié)餉改良被迫終止。
　　 總而言之,協(xié)餉制度是清代吸收歷代王朝統(tǒng)治經(jīng)驗的集大成之作,它完全根植于我國傳統(tǒng)文化的土壤。從樸素的以有余補不足的觀念到酌盈劑虛的制度創(chuàng)造,協(xié)餉制度曾在有清一代發(fā)揮了自己獨特的作用。民國建立后,承繼清季財政改革的余緒,引進了西方近代財政制度。協(xié)餉制度雖退出歷史舞臺,但中央對地方的補助仍在繼續(xù)。今天,我國財政制度中的轉(zhuǎn)移支付