“草根”法律服務(wù)組織：屬性變遷與進(jìn)路選擇——2000年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所改革研究.pdf

1、在當(dāng)前農(nóng)村法律服務(wù)客觀需求日益增大與農(nóng)村法律服務(wù)資源較為匱乏、眾多農(nóng)民群眾對(duì)市場(chǎng)化的法律服務(wù)支付能力不足的矛盾十分突出的情況下，作為農(nóng)村法律服務(wù)市場(chǎng)的主要或重要供給主體之一，并曾經(jīng)在很大程度上緩解了農(nóng)村法律服務(wù)供給不足矛盾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所，時(shí)下究竟是應(yīng)該繼續(xù)向前發(fā)展并不斷完善，還是任其自生自滅而結(jié)束歷史使命?要向前發(fā)展該怎么發(fā)展?方向和目標(biāo)是什么?要結(jié)束歷史使命該怎么結(jié)束?方法和手段是什么?等等，一系列問題亟待思考并作出回應(yīng)。更進(jìn)一步來

2、看，既有研究中所持有的存在細(xì)微差別乃至大相徑庭的改革思路是否符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的生存邏輯?在現(xiàn)實(shí)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所改革的實(shí)踐與理論研究之間又是否存在脫節(jié)和背離現(xiàn)象?如果有，研究者應(yīng)該如何擺脫既有的價(jià)值偏好或理論預(yù)設(shè)而更加注重依循歷史發(fā)展路徑并從改革的實(shí)踐層面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的轉(zhuǎn)型?等等，所有這些都是本文所要研究的。 本文通過系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所自1980年代初以來從生成、推廣、輝煌、調(diào)整走到現(xiàn)在面臨著或存或廢、或發(fā)展或衰

3、敗的這一發(fā)展歷程，基于農(nóng)村公共服務(wù)這一視角，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所置于不同時(shí)期的制度背景下和具體的法律關(guān)系中，從制度變遷的動(dòng)態(tài)過程中考察我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的服務(wù)屬性。認(rèn)為：上個(gè)世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供的法律服務(wù)基本上屬于準(zhǔn)公共服務(wù)的范疇；而從20世紀(jì)90年代初到90年代末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供的法律服務(wù)則經(jīng)歷了一個(gè)從農(nóng)村準(zhǔn)公共服務(wù)到農(nóng)村準(zhǔn)私人服務(wù)的演進(jìn)過程；進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國部分農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所提供的法律服務(wù)則開始出現(xiàn)了一種社

4、區(qū)性農(nóng)村公共服務(wù)的新走向。 其中值得關(guān)注的是，正臨世紀(jì)之交，伴隨著司法部自2000年9月開始“兩所分離”的全面啟動(dòng)以及時(shí)隔3年之后《中華人民共和國行政許可法》的正式頒布，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的走向一度出現(xiàn)了“成長的煩惱”和“發(fā)展的困境”。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所定位在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)政策的反復(fù)性和不連續(xù)性，以及定位本身帶來的難以把握性和難以操作性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者資格認(rèn)可陷入了法律的“真空”，這一立法上的困難成為了目前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律

5、服務(wù)所發(fā)展的一個(gè)重要瓶頸；而取消司法行政部門對(duì)基層法律服務(wù)所設(shè)立、變更和撤銷的審批權(quán)，致使相應(yīng)的管理工作無法可依，管理手段弱化，則造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的管理出現(xiàn)了無序狀態(tài)。由此產(chǎn)生一連串值得深思的問題是：為什么改革預(yù)期的那種“兩所分離”遲遲不能較為理想地出現(xiàn)在鄉(xiāng)村地區(qū)?是什么因素導(dǎo)致了脫鉤改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所急劇地萎縮?再進(jìn)一步追問，在今天中國鄉(xiāng)村地區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景下，強(qiáng)力推行“形式正規(guī)化”或“符號(hào)化”的脫鉤改制到底又有多少正當(dāng)性可

6、言? 在筆者看來，或許，轉(zhuǎn)換一個(gè)角度審視，當(dāng)初啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所脫鉤改制的這一舉措自身，就在某種程度上存有欠妥或值得反思的地方。比如：“一刀切”式地分離鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的統(tǒng)一要求，固然滿足了我國單一制國家結(jié)構(gòu)對(duì)政令暢通、司法統(tǒng)一的基本要求，但同時(shí)，卻犧牲了當(dāng)下多元社會(huì)對(duì)糾紛機(jī)制、司法層次、法律服務(wù)多樣性的多元需求。極少從鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者的視角來設(shè)計(jì)改革方案，甚或根本沒有想過將他們當(dāng)作改革主體來看待，沒有調(diào)動(dòng)他們必要的

7、積極性，這也許是改革不夠成功的一個(gè)重要原因。再從根本上來說，一個(gè)制度的生命力來源于社會(huì)的實(shí)際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所同然與生俱來就有一種對(duì)政策的極度依賴性，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所20多年來的生存和發(fā)展所展現(xiàn)出的旺盛生命力，本身就是對(duì)近年來接二連三出臺(tái)的抑制政策的最好駁斥。即使隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的推進(jìn)和多元糾紛解決機(jī)制的逐步健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所可能終將在某一天自動(dòng)退出歷史舞臺(tái)，但時(shí)下更為關(guān)鍵的事情，則是如何從農(nóng)村社會(huì)的法制現(xiàn)狀出發(fā)去推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)

8、所改革，以期給鄉(xiāng)民帶來真正的實(shí)惠和利益?；谶@種反思，面對(duì)當(dāng)前學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所何去何從的眾說紛紜，應(yīng)該指出，從根本上來講，決定某種事物的或存或廢，并不僅僅依賴于理論上的支持抑或反對(duì)，現(xiàn)實(shí)中是否有其存在的合理基礎(chǔ)則是一個(gè)更具基礎(chǔ)性乃至決定性的因素。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所取消與否并不應(yīng)該承受太多的關(guān)注與評(píng)說，真正需要給予充分關(guān)注的倒是，如何根據(jù)當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)的法律服務(wù)需求，建構(gòu)起真正適合農(nóng)村社會(huì)的法律服務(wù)供給體系，屆時(shí)再來考慮是否取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)

9、法律服務(wù)所、如何將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的工作分流到農(nóng)村其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，則更合時(shí)宜。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下屬的公益性事業(yè)單位，應(yīng)該說，作為一種改革方案，這本身的確不失為一種選擇，但似乎有走回頭路之嫌。尤其是，置身于當(dāng)前地方政府為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力而進(jìn)行大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的這一背景，就全國范圍而言，那么現(xiàn)時(shí)究竟又有多少鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)在改革中采取這種做法，其預(yù)期實(shí)在不容樂觀。希望通過修改律師法將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者納入律師管理體制之中，單從技

10、術(shù)層面來看，確實(shí)具有操作上的可行性，但后續(xù)的實(shí)踐表明，國務(wù)院對(duì)于這一并軌的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上已經(jīng)直接給出了否定回答，以至于十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過的律師法修訂案最終也沒有予以采納。而對(duì)時(shí)下正在興起的“農(nóng)村法律服務(wù)進(jìn)城”這一地域拓展傾向，需要言明的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所還是應(yīng)該回到農(nóng)村，立足于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供法律服務(wù)，尤其是，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的地位和作用將日益顯現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所產(chǎn)生于農(nóng)村，其最終的服務(wù)

11、對(duì)象是農(nóng)村，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所職能的真正回歸。 沿著上述思路，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所自脫鉤改制以后的延伸改革來看，江蘇省玄武區(qū)將基層法律服務(wù)所轉(zhuǎn)制為律師事務(wù)所的做法順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的潮流，為法律服務(wù)市場(chǎng)的拓展和規(guī)范提供了一個(gè)可供選擇的途徑，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所自此以后并開始執(zhí)行律師收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)作方式將愈發(fā)明顯地帶有商業(yè)化傾向，這在某種程度上，不僅會(huì)致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的生存基礎(chǔ)有所削弱，而且今后廣大農(nóng)村地區(qū)貧困農(nóng)民的底層法律需求何以得到滿足

12、更是令人堪優(yōu)。上海市徐匯區(qū)“天平街道人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解室”屬于天平街原法律服務(wù)所向人民調(diào)解室的一種轉(zhuǎn)型，它把基層法律服務(wù)與人民調(diào)解結(jié)合起來，促使人民調(diào)解工作逐步向規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化方向完善，但從推廣范圍來看，則未必能夠在上海所有地區(qū)乃至全國都可以立即實(shí)行。一個(gè)很重要的原因就是，這種模式高度依賴地方財(cái)政。湖北省段店鎮(zhèn)法律服務(wù)所向法律服務(wù)中心過渡的做法，突出了政府的基本公共法律服務(wù)職能，探索并建立了農(nóng)村公共法律服務(wù)供給的一種新方式，但這

13、種全新的嘗試在實(shí)踐中仍有待于進(jìn)一步考察。從行政法的角度去觀察段店鎮(zhèn)政府與法律服務(wù)中心之間的合同關(guān)系，最為明顯的缺陷就是，鎮(zhèn)政府的行政義務(wù)偏輕，法律服務(wù)中心作為行政相對(duì)人的義務(wù)則明顯偏重。因此整體而言，置身于時(shí)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所延伸改革正在興起的這一歷史進(jìn)程中，改革決策者不應(yīng)將視野和焦點(diǎn)僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所自身，而是既要充分把握和反思已有改革經(jīng)驗(yàn)的成敗得失，為當(dāng)下的農(nóng)村法律服務(wù)體制改革提供借鑒，又要在掌握全國不同地區(qū)改革探

14、索的基礎(chǔ)上，研究適合本農(nóng)村地域特點(diǎn)的、充分考慮農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景的改革路徑和內(nèi)容。值得提及的是，2007年10月28日，十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過了修訂后．的《中華人民共和國律師法》，以社會(huì)各界針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的廣泛爭論為契機(jī)，筆者認(rèn)為：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費(fèi)管理辦法》，以及在此基礎(chǔ)制定頒布的《基層法律服務(wù)所管理辦法》和《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》，都因失去了相應(yīng)的合法基礎(chǔ)而面臨著或改或廢的命

15、運(yùn)。面對(duì)如此窘境，司法部希望通過在新修訂的律師法中規(guī)定“基層法律服務(wù)”的內(nèi)容，以為國務(wù)院今后單獨(dú)制定《基層法律服務(wù)管理辦法》做好準(zhǔn)備工作，從而使基層法律服務(wù)所及其法律服務(wù)工作者的存續(xù)獲得合法性，但這一設(shè)想最終也未能如愿以償。根據(jù)最新頒布的律師法規(guī)定，針對(duì)沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，僅僅只是要求不得以律師名義從事法律服務(wù)業(yè)務(wù)，除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護(hù)業(yè)務(wù)。那么，結(jié)合三大訴訟法再作進(jìn)一步考慮，應(yīng)該說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)工作者今后

16、以公民身份有償代理訴訟，則在某種程度上確是找到了一定的合法生存空間。不過，一旦這種可能的合法生存空間果真在實(shí)踐中運(yùn)作起來，那么一系列可預(yù)與不可預(yù)的問題義將隨之而來。因此，從根本上來講，要有效解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所的尷尬法律地位，則必須突破現(xiàn)有的制度框架以尋求新的發(fā)展路徑。新世紀(jì)以來，伴隨著我國進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，發(fā)展戰(zhàn)略相應(yīng)地調(diào)整為“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，正是在這層意義上，應(yīng)該說，自此以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所改革的動(dòng)