城市經(jīng)濟(jì)學(xué)之城市財政與社會融資

1、城 市 經(jīng) 濟(jì) 學(xué),張永 主講,第十三章 城市財政與社會融資,第一節(jié) 城市財政的經(jīng)濟(jì)職能第二節(jié) 城市財政的收入與支出第三節(jié) 城市社會融資,第一節(jié) 城市財政的經(jīng)濟(jì)職能,一、城市財政的含義與特征1、含義：是指城市政府為實(shí)現(xiàn)公共管理職能而參與社會產(chǎn)品的分配和再分配活動。狹義理解廣義理解,,2、城市財政的特點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?jīng)Q定著城市財政規(guī)模的大小城市財政與城市經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，還反映在結(jié)構(gòu)上城

2、市財政是城市政府賴以活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),,二、城市財政的職能在市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市公共財政具有三大職能： （1）資源配置職能。（2）收入分配職能。（3）經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長職能。,,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用主要應(yīng)由中央政府來擔(dān)當(dāng)，即單個地方政府幾乎控制不了其轄區(qū)內(nèi)的物價、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動的總水平。其主要因?yàn)橐皇堑胤秸疀]有貨幣制造權(quán)，二是地區(qū)經(jīng)濟(jì)間具有高度開放性，要素和商品流動性很大，嚴(yán)重限制了地方政府使用財政政策

3、的能力。,而格蘭姆里奇（Edward Gramlich）認(rèn)為，地方財政政策在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)方面是完全必要的。因?yàn)槿绻麄€人并不因經(jīng)濟(jì)原因而流動，并且增長的支出份額是用于購買地方性勞務(wù)的，流動性將很少發(fā)生，地方財政政策在轄區(qū)內(nèi)就會有較大作用。此外，格蘭姆里奇論證，宏觀經(jīng)濟(jì)總是日益變得地區(qū)化而不是全國化，這是因?yàn)樘囟ǖ漠a(chǎn)業(yè)總是受特定經(jīng)濟(jì)要素的影響。當(dāng)某些地區(qū)正在推行緊縮政策的時候，某些地區(qū)可能正在執(zhí)行擴(kuò)張性政策。在這種情況下，地方財政政策是必要的。

4、,公平收入分配職能,傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為在勞動力等要素能夠充分流動的條件下，地方政府重新分配收入的努力會因?yàn)榧{稅人的流動與受益人的遷移而受阻，即城市富裕居民會遷出征收高累進(jìn)稅的城市，流入有較少福利方案的地區(qū)居住，從而導(dǎo)致城市稅收總量的減少；而一些貧困家庭則大量遷入高福利計劃的城市，從而導(dǎo)致受益人人均轉(zhuǎn)移支付的減少。富有者的遷離和貧困者的遷入共同削弱了城市的再分配計劃，使地方政府都不愿進(jìn)行大規(guī)模的再分配計劃。因此，流動性的存在限制了地方政府進(jìn)行收

5、入再分配的能力。,資源配置職能,由于地方政府更接近當(dāng)?shù)鼐用瘢私猱?dāng)?shù)鼐用衿?，對?dāng)?shù)鼐用竦钠眉碍h(huán)境能做出更快反應(yīng)，從而能最大限度提供滿足居民需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，因而能夠提高資源配置效率。,如何實(shí)現(xiàn)資源的有效配置？,蒂博特模型（Tiebout model）認(rèn)為，地方政府只對所屬納稅居民提供公共物品和服務(wù)，那么居民就會根據(jù)各個城市的情況和地方政府提供公共物品的情況，選擇一個特定的地方政府轄區(qū)內(nèi)的一個地點(diǎn)居住，以便消費(fèi)自己想要得到的公共

6、物品和服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量。換句話說，眾多的地方政府如何配置資源，是受居民的“用腳投票”行為約束的。,華萊士·奧茨的研究，通過對美國新澤西州郊區(qū)住宅的地方財政部門的價格反映，證實(shí)：住宅選址決策者受到服務(wù)好、稅收低的社區(qū)的吸引。因此，地方政府配置資源要以居民的需要為準(zhǔn)則。,市場經(jīng)濟(jì)中城市政府的一般經(jīng)濟(jì)職能,城市規(guī)劃和城市建設(shè)公共事業(yè)和公共工程的經(jīng)營與管理 基礎(chǔ)教育和職能培訓(xùn) 公共衛(wèi)生與社會保健 消防、防公害與城市安全 城市

7、社會福利 城市公共管理 保護(hù)文化財富和經(jīng)濟(jì)振興 發(fā)展文化娛樂和社會傳媒事業(yè)，建設(shè)“城市精神”,中國城市政府的經(jīng)濟(jì)職能,在傳統(tǒng)體制下，城市政府經(jīng)濟(jì)管理職能的典型特征可以概括為：高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)決策，以行政命令方式配置社會資源，以及企業(yè)經(jīng)營管理的政企不分等。 改革開放后，城市政府職能發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，主要集中于城市政府經(jīng)濟(jì)管理職能的改革與調(diào)整。,第二節(jié) 城市財政的收入與支出,一、城市財政收入1、籌集城市財政資金的原則欲取先予原則

8、利益掛鉤原則負(fù)擔(dān)能力原則,,2、城市財政收入的形式稅收收入國有資產(chǎn)和利潤收入上級財政轉(zhuǎn)移支付政府公債收費(fèi)收入基金預(yù)算收入和專用基金收入行政收入,1）稅收收入,屬于地方性固定收入的有：營業(yè)稅（不含鐵道、銀行、保險總公司等部門）、城市企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅（不含鐵道、銀行、保險總公司等部門）、車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、印花稅、契稅、屠宰稅、遺產(chǎn)和贈與稅等；屬于

9、與中央共享的收入有：增值稅。資源稅和證券交易稅等。增值稅中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入；證券交易稅中央與地方各半。,2）國有資產(chǎn)收益和利潤（虧損）收入,市屬國有資產(chǎn)收益和市政企業(yè)稅后利潤規(guī)定留成后的剩余。 市屬國有資產(chǎn)收益通過市屬國有投資公司提供，是對國有資產(chǎn)的運(yùn)營收益；而市政企業(yè)主要是自然壟斷性質(zhì)的提供城市公共產(chǎn)品和公益服務(wù)的經(jīng)營單位，在公共規(guī)制的情況下

10、，市政府往往規(guī)定市政企業(yè)的財務(wù)目標(biāo)是收支平衡，因而城市財政利潤收入的比重很小，甚至更多的時候是虧損補(bǔ)貼。,3）上級財政轉(zhuǎn)移支付,中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付以1993年為基數(shù)逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費(fèi)稅增長率的30%確定，因而是一個相對穩(wěn)定的數(shù)字，城市若要更快的發(fā)展，還必須依靠本市集聚財政收入。,4）政府公債,有外債和內(nèi)債兩種，由于對外舉債關(guān)系到國際收支平衡和幣值穩(wěn)定，只有經(jīng)中央政府特別授權(quán)的城市政府才可對外發(fā)行公債，城市政府為特定

11、財政目標(biāo)發(fā)行某種特定政府債券，用以籌集民間資金來促進(jìn)城市建設(shè)與發(fā)展的財政活動，也須要經(jīng)過中央政府授權(quán)后實(shí)行。近年來，城市政府發(fā)行公債越來越多，已成為財政收入的一個重要來源。,5）收費(fèi)收入,收費(fèi)收入一般是城市政府通過市政管理向城市主體提供市政公共設(shè)施和公共服務(wù)，而向受益者收取的費(fèi)用。包括公共事業(yè)使用收費(fèi)、土地使用費(fèi)、管理費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、資金點(diǎn)用費(fèi)、租賃費(fèi)等。它是市政公用事業(yè)投入成本的一種回收方式，既要講究社會效益，又要兼顧經(jīng)濟(jì)效益；既要講究

12、效率，又要兼顧公平，因而不同于稅收。,6）基金預(yù)算收入和專用基金收入,由于各個城市發(fā)展很不相同，專項(xiàng)基金和預(yù)算外資金的收入在不同的城市差異很大。此外，只在地方財政中列示而未進(jìn)入預(yù)算的社會保障資金，呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。,7）行政收入,指政府或公共機(jī)關(guān)提供公共管理服務(wù)的收入，一般包括規(guī)費(fèi)、特別課征、特許金與罰金。 規(guī)費(fèi)指公共機(jī)關(guān)為個人或者企業(yè)提供某種特定服務(wù)的特定報償。特別課征是政府對公共目的的新增設(shè)施或改良舊有營建，根據(jù)受益大小按比例

13、進(jìn)行的課征，以充實(shí)工程費(fèi)用的全部或部分 。特許金是政府公共機(jī)關(guān)對給予個人某種行為或營業(yè)活動的特別權(quán)利課取的一定金額。罰金是政府公共機(jī)關(guān)對于個人違反法律以致危害國家利益或公共利益行為課以處罰的金額。,財政收入獲得良好效益的原則,貫徹發(fā)展經(jīng)濟(jì)的原則 體現(xiàn)稅收效率原則 堅持公平分配原則 城市財政收入是否體現(xiàn)了上述原則，可以通過經(jīng)濟(jì)分析來檢驗(yàn)，其方法主要采用稅收收益彈性和稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移來分析。,稅收收益彈性,稅收

14、收益彈性是城市政府稅收收益變化的百分比與相應(yīng)的納稅者收入變化的百分比的比值。稅收收益的收入彈性若小于1，表明稅收收益的增長率低于市民收入的增長率，政府稅收收益缺乏彈性；若等于1，表明政府稅收收益與市民收入的增長率相等，為單位彈性；若大于1，表明稅收收益的增長率大于市民收入的增長率，政府稅收收益是富有彈性的。,稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移,稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是付稅者的逃避行為造成的。在流通領(lǐng)域，稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是納稅人減少應(yīng)稅活動，或改變貿(mào)易的名稱以逃稅，把稅收

15、負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到他人身上。 在生產(chǎn)領(lǐng)域，稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的程度取決于征稅資源對于某一地區(qū)、某一工業(yè)或某一具體工程的專用化程度。,,二、城市財政支出1、城市財政支出的結(jié)構(gòu)1）西方國家公用事業(yè)支出社會服務(wù)支出城市交通支出一般城市服務(wù)支出其他支出,,二、城市財政支出1、城市財政支出的結(jié)構(gòu)2）我國城市經(jīng)濟(jì)支出城市維護(hù)和建設(shè)支出教科文衛(wèi)失業(yè)支出行政管理費(fèi)支出社會保障和社會救濟(jì)支出價格補(bǔ)貼支出,城市財政支出的結(jié)構(gòu)——中外城市

16、財政支出結(jié)構(gòu)比較,資料來源：根據(jù)周圍林、嚴(yán)冀等編著：《城市經(jīng)濟(jì)學(xué)》第354頁圖歸納，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年11月第一版,二.城市財政支出的原則,統(tǒng)籌兼顧、全面安排原則 量入為出與量出為入相結(jié)合的原則 講究效益的原則 取之于民、用之于民原則,三.城市財政支出效果的經(jīng)濟(jì)分析,公共事業(yè)規(guī)模與邊際成本的關(guān)系 公共事業(yè)規(guī)模與居民消費(fèi)水平的關(guān)系。城市的總產(chǎn)出可以在私人商品與公共商品之間進(jìn)行分配，公共商品消費(fèi)的增長將使得私人商品消

17、費(fèi)下降，反之亦然。,第三節(jié) 城市社會融資,一、城市社會融資及其體制現(xiàn)狀 二、城市社會多元化融資模式的建立 三、城市社會融資體制的改革,一、城市社會融資及其體制現(xiàn)狀,城市社會融資的內(nèi)涵融資是指為了投資活動的正常進(jìn)行而事先籌集社會資金的活動，投資則是指項(xiàng)目建設(shè)整個周期的經(jīng)濟(jì)活動，投資的結(jié)果是資本（包括固定資本和流動資本）的形成。,,投融資體制的內(nèi)涵及其多元化改革 投融資體制是投融資活動的組織形式、投融資方法和管理方式的總稱

18、。主要內(nèi)容包括投融資主體的確定，投融資決策制度，投融資資金籌措實(shí)施方式及運(yùn)作，投融資收益分配結(jié)構(gòu)，以及投融資監(jiān)督體系和調(diào)控方式等。,我國過去的投融資體制存在問題,1.資本市場不健全，融資渠道較窄。2.公共產(chǎn)品投資主體地位不明確，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，投融資機(jī)制不順。3.資產(chǎn)存量迅速膨脹，而資本運(yùn)作成效不大。 4.投融資中介服務(wù)體系不健全。5.政府對投融資活動管理不力 。6.政府直接投融資活動缺乏社會監(jiān)督，致使財政投資資金存在大量損失

19、和浪費(fèi)。,二、城市社會多元化融資模式,正在逐步形成的城市公共財政的投融資模式國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行交融發(fā)展的城市銀行投融資模式企業(yè)上市融資模式BOT類融資方式證券類融資模式社會基金和基金會類融資方式信托類融資模式,,（一）正在逐步形成的城市公共財政的投融資模式公共財政取向的改革過程，也是投融資體制重新構(gòu)建的過程。這一改革首先對作為投資主體的政府影響最大，它要求政府職能要實(shí)行徹底轉(zhuǎn)變，從集權(quán)組織者、全民生產(chǎn)資料所有者、生

20、產(chǎn)經(jīng)營指揮者和組織者三位一體向市場體制下的社會管理者轉(zhuǎn)變。,（二）國有商業(yè)銀行和城市商業(yè)銀行交融發(fā)展的城市銀行投融資模式當(dāng)前我國城市銀行融資的主要問題是：銀行資金富裕，卻難以對接高技術(shù)創(chuàng)新時代的資金需求，銀行資金轉(zhuǎn)化為高技術(shù)創(chuàng)新的通道存在著機(jī)制創(chuàng)新的不足，結(jié)果銀行被動的跟在其他融資方式的后面，已經(jīng)不適應(yīng)高技術(shù)創(chuàng)新已成為競爭核心的國際形勢。,（三）企業(yè)上市融資模式,目前，我國的股份資金市場包括主板市場和二板市場。主板市場是我國為了適應(yīng)

21、國有企業(yè)深化改革（改制）、解決企業(yè)運(yùn)行矛盾對社會資金的大量需要，而設(shè)立的資金（股份）市場。2004年6月，我國根據(jù)一些高科技企業(yè)發(fā)展融資的需要和一些冒險家對資金交易的需要，設(shè)立了創(chuàng)業(yè)板市場，其市場主體是高新技術(shù)企業(yè)、民營企業(yè)和中小企業(yè)。它不是現(xiàn)有市場的補(bǔ)充，而是與現(xiàn)有市場并行發(fā)展的服務(wù)于不同領(lǐng)域的新市場。,（四）BOT類融資方式,1. BOT（Build—Operate—Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）2. BOOT （Build

22、—Own—Operate—Transfer，建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）3. BOO（Build—Own—Operate，建設(shè)—擁有—轉(zhuǎn)讓）4. BLT（Build—Lease—Operate，建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓）5. TOT （Transfer—Operate—Transfer，轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）,（五）證券類融資模式,證券類融資模式是以發(fā)行各種證券來向社會融資的。除了企業(yè)上市發(fā)行股票的形式外，各種銀行等金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)或政府部門獲得國

23、家有關(guān)部門批準(zhǔn)，都可以發(fā)行專門的證券融資，用以國家批準(zhǔn)的專門項(xiàng)目建設(shè)。 ABS（Asset-backed-Securitization）融資方式。它是以資產(chǎn)為支持的證券化，是指以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)所能帶來的預(yù)期收益為保證，通過資本市場發(fā)行證券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。,（六）社會基金和基金會類融資方式,社會基金是國家政府、社會團(tuán)體或企業(yè)為了支持某種社會公益類活動而建立的專用基金，由專門的社會基金組織負(fù)責(zé)這種專用基金

24、的保值增值和資助使用活動。,（七）信托類融資模式,現(xiàn)代信托已日益演變?yōu)橐环N營業(yè)化的特殊金融形式，是由委托人將其合法擁有的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人，受托人以信托財產(chǎn)的名義持有人運(yùn)營資金，信托財產(chǎn)不受任何信托關(guān)系當(dāng)事人的絕對控制，具有超然獨(dú)立的法律特征類融資模式。,三、城市社會融資體制的改革,充分調(diào)動投融資主體的積極性，積極探索建立多元化投融資模式。 在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，建立適宜于市場化經(jīng)營的投融資方式，鼓勵各級政府通過貼息方式支持公益性項(xiàng)

25、目建設(shè)。 對投資項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，明確投資主體，投理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系。,三、城市社會融資體制的改革,我國城市社會融資體制的方向，是建立起直接融資與間接融資，短期融資與長期融資，吸引內(nèi)資與利用外資相結(jié)合的多層次、多渠道融資體系。要達(dá)到融資決策科學(xué)化、融資主體多元化、融資渠道多樣化、建設(shè)項(xiàng)目法人化、項(xiàng)目監(jiān)管法制化、資源配置市場化。,三、城市社會融資體制的改革,國家審批投資項(xiàng)目按性質(zhì)實(shí)行分類管理 。在國家完善國有資產(chǎn)管理委員會作為出資人職能，完

26、善對國有資產(chǎn)市場化績效考核和保值增值評價體系的基礎(chǔ)上，城市政府要加快基礎(chǔ)設(shè)施投資及經(jīng)營管理體制的創(chuàng)新 。放松民間資本進(jìn)入金融行業(yè)的限制，加快銀行體系的市場化改革，為中小企業(yè)發(fā)展培育一個良好的融資環(huán)境。,三、城市社會融資體制的改革,發(fā)展和完善資本市場，促進(jìn)股票市場發(fā)展，促進(jìn)證券市場融資能力的提高和資源配置效率的改進(jìn)。放松對利率等金融杠桿的管制，推進(jìn)整個金融市場的發(fā)展。 在國家推動信用體系建設(shè)的同時，城市政府要在國家政策指導(dǎo)下，建立政府