扶貧互助資金組織模式與績(jī)效 - 中國(guó)工合國(guó)際委員會(huì)

1、扶貧互助資金組織扶貧互助資金組織模式與績(jī)效模式與績(jī)效1林萬(wàn)龍等中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院1.導(dǎo)言導(dǎo)言緩解貧困，是絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家所面臨的共同挑戰(zhàn)。而追求社會(huì)公平和共同富裕不僅是社會(huì)主義的本質(zhì)，也是中國(guó)政府和全體人民一以貫之的奮斗目標(biāo)。建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府開(kāi)展的大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)工作，取得了舉世矚目的成就；中國(guó)反貧困的成就也在改寫(xiě)著全球反貧困的歷史。正是鑒于中國(guó)反貧困的巨大成就，國(guó)際組織和其他發(fā)展中國(guó)家對(duì)我國(guó)政府大規(guī)模減貧

2、經(jīng)驗(yàn)給予了高度評(píng)價(jià)。正如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署所指出的，“中國(guó)在全球千年發(fā)展目標(biāo)中所做的貢獻(xiàn)，給予再高的評(píng)價(jià)也不過(guò)分。如果沒(méi)有中國(guó)的進(jìn)步，整個(gè)世界在減貧方面從總體上說(shuō)是倒退的”2。但是，也必須清醒地意識(shí)到，中國(guó)的農(nóng)村反貧困工作也面臨著一系列的挑戰(zhàn)。特別是進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境及扶貧形勢(shì)的變化，中國(guó)的農(nóng)村反貧困所面臨的挑戰(zhàn)日益巨大和明顯。首先，如何創(chuàng)新政府財(cái)政扶貧資金的使用機(jī)制、以提高政府財(cái)政扶貧資金的使用效率，適應(yīng)日益市場(chǎng)化首先，如

3、何創(chuàng)新政府財(cái)政扶貧資金的使用機(jī)制、以提高政府財(cái)政扶貧資金的使用效率，適應(yīng)日益市場(chǎng)化的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境？的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境？盡管在過(guò)去20多年中，中國(guó)政府在扶貧方面取得了巨大成就，但不可否認(rèn)，當(dāng)前中國(guó)政府財(cái)政扶貧資金使用的邊際效益在遞減，財(cái)政扶貧投資的邊際效益大幅度下降。另一方面，中國(guó)財(cái)政扶貧資金的使用以及大量農(nóng)村公共服務(wù)的提供，長(zhǎng)期以來(lái)一直采取自上而下的供給機(jī)制，扶貧項(xiàng)目和農(nóng)村公共服務(wù)的選擇權(quán)主要體現(xiàn)在基層政府及其職能部門(mén)，農(nóng)民的需求缺乏有效的

4、表達(dá)機(jī)制，同時(shí)對(duì)財(cái)政扶貧資金和農(nóng)村公共服務(wù)的供給缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，由此不利于提高財(cái)政扶貧資金的使用效率。綜上所述，迄今為止的財(cái)政扶貧機(jī)制與扶貧理念，在經(jīng)濟(jì)上，越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境；在政治上，造成了貧困社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的單一；而在可持續(xù)發(fā)展上，則難以培養(yǎng)貧困社區(qū)與貧困農(nóng)戶(hù)的自我發(fā)展能力與機(jī)制。其最終的后果，則是降低了財(cái)政扶貧資金的使用效率。其次，如何增強(qiáng)小額貸款扶貧的可持續(xù)性，并使小額貸款服務(wù)能更好地實(shí)現(xiàn)貧困瞄準(zhǔn)？其次，如何增強(qiáng)小額貸

5、款扶貧的可持續(xù)性，并使小額貸款服務(wù)能更好地實(shí)現(xiàn)貧困瞄準(zhǔn)？迄今為止，中國(guó)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目達(dá)到300家左右。從中國(guó)小額信貸的實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)的非政府小額信貸面臨著自身的可持續(xù)性和覆蓋農(nóng)村貧困人口二方面的挑戰(zhàn)。在自身的可持續(xù)性方面，在300家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目中，能正常運(yùn)行的不到五分之一。目前真正能達(dá)到操作可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，能達(dá)到財(cái)務(wù)可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)（即剔除補(bǔ)貼后，利息和其他收入可以補(bǔ)償操作成本，呆帳損失和按市場(chǎng)利息率計(jì)算的

6、資金成本）更是微乎其微。不少小額信貸機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，貸款資本金在不斷縮小。中國(guó)的小額信貸還面臨著能否扶貧和能否惠及最貧困人口這樣一個(gè)重大的問(wèn)題?，F(xiàn)有的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)部分小額信貸項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)目標(biāo)已從貧困地區(qū)的貧困戶(hù)、中等偏下戶(hù)上移到中等偏上戶(hù)和富裕戶(hù)（劉西川、黃祖輝、程恩江，2007；黃祖輝、劉西川、程恩江，2007）。所有這些都表明，在小額信貸扶貧方面，需要有模式與機(jī)制的創(chuàng)新，以應(yīng)對(duì)新時(shí)期剩余貧困人口的脫貧問(wèn)題。1本文為IFADFAO

7、國(guó)家益貧政策研究項(xiàng)目主報(bào)告“扶貧互助資金組織與農(nóng)村反貧困”的前三節(jié)內(nèi)容。2資料來(lái)源：《人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2005》，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署。2005年。那一年，國(guó)務(wù)院扶貧辦選擇四川省儀隴縣開(kāi)展“搞好扶貧開(kāi)發(fā)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”試點(diǎn)，扶貧互助資金（在儀隴的正式名稱(chēng)是“扶貧互助社”）試點(diǎn)是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2006年6月，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部確定在14個(gè)省的28個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣進(jìn)行“貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“互助資金”）

8、試點(diǎn)工作。2007年4月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部決定將互助資金試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到27個(gè)省的274個(gè)村。目前，江西等省的試點(diǎn)采取的是霍太模式，而河南等一些省份則采取了儀隴模式。儀隴模式和霍太模式在操作機(jī)制上存在一些差異，但是，它們?cè)诒举|(zhì)上是相同的，即把一部分財(cái)政扶貧資金交由社區(qū)，加上農(nóng)戶(hù)的部分資金，由社區(qū)以有償使用的方式借給農(nóng)戶(hù)使用，社區(qū)通過(guò)民主選舉的管理機(jī)構(gòu)自主管理資金，屬于政扶貧資金使用機(jī)制的重大創(chuàng)新。2.1.1儀隴模式：以?xún)x隴為例儀隴模式

9、：以?xún)x隴為例2005年，國(guó)務(wù)院扶貧辦選擇四川省儀隴縣開(kāi)展“搞好扶貧開(kāi)發(fā)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”試點(diǎn)，試點(diǎn)工作中包括建立起了以農(nóng)民為主體的互助合作組織“扶貧互助社”。試點(diǎn)的基本思路是通過(guò)在貧困村建立扶貧互助社，將各級(jí)財(cái)政扶貧資金與農(nóng)戶(hù)的存量資金結(jié)合在一起，組成信貸基金，使該村農(nóng)戶(hù)可以自主地在互助社中進(jìn)行借貸等活動(dòng)，滿(mǎn)足小額信貸資金需求，并由此來(lái)增強(qiáng)財(cái)政資金對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)的瞄準(zhǔn)和支持，同時(shí)提高貧困農(nóng)戶(hù)的互助、合作、經(jīng)營(yíng)管理和自我發(fā)展能力，從而提

10、高扶貧資金的使用效率和可持續(xù)性。截至2007年8月底，儀隴全縣已發(fā)展村級(jí)扶貧互助社24個(gè)，其中2006年17個(gè)，2007年7個(gè)，共吸收農(nóng)戶(hù)2542戶(hù)，2978股，吸納基金296.9萬(wàn)元，累計(jì)借款348.9萬(wàn)元，農(nóng)戶(hù)按期還款204.5萬(wàn)元，還款率達(dá)94％。目前，四川、河南、甘肅等一些省份的貧困村村級(jí)互助資金試點(diǎn)大致采取了儀隴模式。以最為典型的儀隴縣的試點(diǎn)來(lái)看，這一模式的主要做法如下：（1）宣傳、發(fā)起與設(shè)立）宣傳、發(fā)起與設(shè)立?搭建領(lǐng)導(dǎo)班子。

11、搭建領(lǐng)導(dǎo)班子。成立了由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)，縣委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，扶貧、財(cái)政、監(jiān)察、科技、農(nóng)業(yè)、畜牧、民政等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為成員的村級(jí)扶貧互助社試點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)扶貧互助指導(dǎo)監(jiān)督中心，負(fù)責(zé)對(duì)村扶貧互助社的指導(dǎo)監(jiān)督。?競(jìng)爭(zhēng)入選試點(diǎn)村。競(jìng)爭(zhēng)入選試點(diǎn)村。為了增強(qiáng)村民對(duì)扶貧互助社的擁有感，儀隴縣改變過(guò)去由上級(jí)直接指定試點(diǎn)村的作法，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇試點(diǎn)村。具體做法是首先選擇具備一定條件的重點(diǎn)貧困村作為候選對(duì)象進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)。再由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）向縣

12、申請(qǐng)，工作人員到候選村進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，然后召集所有申請(qǐng)村召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)演講答辯會(huì)，確定試點(diǎn)村。?村級(jí)準(zhǔn)備工作。村級(jí)準(zhǔn)備工作。在扶貧互助社的發(fā)起階段，耐心、細(xì)致的群眾工作非常重要。儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)和縣扶貧辦的工作人員通過(guò)反復(fù)召開(kāi)村組干部會(huì)議、村民代表會(huì)議、農(nóng)戶(hù)走訪(fǎng)尤其是貧困戶(hù)走訪(fǎng)等形式，進(jìn)行了參與式的調(diào)研和宣傳發(fā)動(dòng)工作。?募集股金。募集股金。在前期大量準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，對(duì)于愿意加入互助社的農(nóng)戶(hù)，可以開(kāi)始募集資金，工作人員要再次講解村級(jí)基金的操作及