我國農(nóng)村土地用途管制制度研究.pdf

1、2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央全面深化改革若干重大問題的決定》。其中，在生態(tài)文明領(lǐng)域，全會指出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，并在第51條具體指出“劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！倍恋赜猛竟苤剖俏覈壳拔ㄒ坏淖匀毁Y源用途管制制度。另外，土地用途管制也是土

2、地改革順利進行的前提條件，因為《決定》第11條也規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須要符合規(guī)劃和用途管制的前提?？梢姡恋氐挠猛竟苤撇粌H是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要制度保障，也是土地改革順利進行的前提條件。農(nóng)村土地用途管制是我國土地用途管制的核心，因為農(nóng)村土地用途管制是守住我國18億畝耕地紅線的重要途徑、保障我國糧食安全的必然選擇和保護農(nóng)民合法權(quán)益的重要制度保障。
　　然而，我國的農(nóng)村土地用途管制卻面臨著管制目標(biāo)上重數(shù)量、輕質(zhì)量，管制

3、主體重眼前局部利益、輕長遠(yuǎn)整體利益，管制依據(jù)上重長官意志、輕規(guī)劃效力，管制模式上重計劃控制、輕市場激勵的多重困境。本文旨在通過對該制度的法理分析和內(nèi)在剖析，探析制度困境的產(chǎn)生原因，從而在借鑒其他國家和地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，解析制度困境的出路。
　　以法理視角觀之，我國的農(nóng)村土地用途管制具有合憲性、合法性、合理性，具備正當(dāng)性基礎(chǔ)，并且在我國農(nóng)村土地管理中發(fā)揮重要作用。以制度結(jié)構(gòu)析之，我國農(nóng)村土地用途管制應(yīng)以秩序、效率、公平、安全為價值導(dǎo)

4、向，以嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量為直接目標(biāo)，以保護耕地，守護我國18億畝耕地紅線為終極目標(biāo)。在價值取向和目標(biāo)設(shè)定的引導(dǎo)下，我國制定了眾多法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作為農(nóng)村土地用途管制的法律依據(jù)，并且，還制定了土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用年度計劃等作為農(nóng)村土地用途管制的規(guī)劃依據(jù)。除此之外，我國農(nóng)村土地用途管制的措施也相當(dāng)嚴(yán)格：從內(nèi)容上看，不僅嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，而且還限制耕地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)業(yè)用途；從形式上

5、看，法律規(guī)范多為禁止性規(guī)范和強制性規(guī)范；從程序上看，建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序；從責(zé)任上看，以限期拆除、限期改正、限期治理、沒收、罰款等行政責(zé)任為主，以民事責(zé)任和刑事責(zé)任為輔。然而，我國實行最嚴(yán)厲的耕地保護政策，最嚴(yán)厲的管制措施，管制效果卻差強人意：建設(shè)占用耕地逐年上升，耕地保護形勢依然十分嚴(yán)峻。
　　針對農(nóng)村土地用途管制面臨的困境，結(jié)合其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗，本文認(rèn)為：解決農(nóng)村土地用途管制的出路是，平