我國西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制研究.pdf

1、流域自然天成，人類擇水而居，農(nóng)牧業(yè)臨水而興，工業(yè)沿水而建，環(huán)境問題因此而生。西部地區(qū)是我國生態(tài)系統(tǒng)聚集區(qū)，是國家生態(tài)戰(zhàn)略基地。保護(hù)流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)對于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。法制是保護(hù)西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境良性運(yùn)行的基本理性工具。本論文以系統(tǒng)流域觀（流域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的相互作用）、系統(tǒng)權(quán)利觀（公民生態(tài)環(huán)境權(quán)、公民生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)相互制衡）為視角，立足于前輩學(xué)術(shù)成果力爭在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本制度建設(shè)方面有所推進(jìn)。

2、論文由六章組成。
　　第一章是西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制基本理論。第一節(jié)是西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之流域模式。一般來說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)共有三種模式:一是區(qū)域模式;二是流域模式;三是區(qū)域與流域并用模式。流域系統(tǒng)是一種自然、社會和經(jīng)濟(jì)綜合系統(tǒng)。筆者認(rèn)為對于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)該采取流域模式。為此，在該節(jié)分別論述了西部地區(qū)流域系統(tǒng)、流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)以及流域生態(tài)系統(tǒng)是流域系統(tǒng)中經(jīng)濟(jì)活動的物質(zhì)源泉和作用對象等命題。在流域生態(tài)系統(tǒng)中，河流生態(tài)系統(tǒng)

3、是度量流域生態(tài)系統(tǒng)功能的標(biāo)尺。河流生態(tài)系統(tǒng)，尤其是水資源流量及走勢的變化，決定著流域生態(tài)系統(tǒng)的繁衍與演化。本節(jié)還探討了生態(tài)環(huán)境的概念框架。筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境具有相對性、系統(tǒng)性，是環(huán)繞于某生態(tài)系統(tǒng)的自然因素和社會因素的總和。在設(shè)定本論文研究視角和概念框架基礎(chǔ)上，本章第二節(jié)從唯物史論角度考察采集和狩獵文明、農(nóng)業(yè)文明、游牧文明、工業(yè)文明與流域生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，試圖發(fā)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的發(fā)展演變規(guī)律。通過考察流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與人類文明的關(guān)系史，使本

4、論文建立在較為豐富的環(huán)保規(guī)律基礎(chǔ)之上，并使流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來。第三節(jié)是西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制理論基礎(chǔ)。流域生態(tài)閥值是保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的根據(jù)。流域生態(tài)系統(tǒng)以生態(tài)閥值為根據(jù)，具有其自身運(yùn)行規(guī)律。公民生態(tài)環(huán)境權(quán)來源于流域生態(tài)閥值和生態(tài)規(guī)律對于公民生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的限制，是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本制度設(shè)計(jì)的法理基礎(chǔ)。流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法律制度及運(yùn)行機(jī)制完善均應(yīng)建于此權(quán)利框架之內(nèi)。對于生態(tài)環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的

5、制度安排，立法不可偏執(zhí)一端。尊重流域生態(tài)閥值和生態(tài)規(guī)律，是解決公民生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與生態(tài)環(huán)境權(quán)之間矛盾的根本途徑。
　　第二章是西部地區(qū)河流生態(tài)系統(tǒng)污染與現(xiàn)行法律制度。第一節(jié)是西部地區(qū)流域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制度缺失。傳統(tǒng)國民生產(chǎn)總值考核重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保。在傳統(tǒng)國民生產(chǎn)總值考核制度和非均衡趨利行政機(jī)制主導(dǎo)下，政府公務(wù)人員選擇了有利于自身升遷的犧牲生態(tài)環(huán)境而發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式，而不是貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，從而導(dǎo)致了高污染企業(yè)沿岸建廠。同時，

6、飲用水水源區(qū)規(guī)劃制度在一定程度上對于流域產(chǎn)業(yè)布局具有規(guī)范作用，但該制度設(shè)計(jì)未考慮流域的系統(tǒng)性而具有較大的局限性。第二節(jié)是西部地區(qū)流域污染防治制度反思。其主要包括三個方面:即流域有毒有害物質(zhì)監(jiān)管制度滯后、流域污染防治標(biāo)準(zhǔn)制度效力弱化、流域污染物總量控制二元分割。
　　第三章是西部地區(qū)流域生態(tài)破壞與現(xiàn)行法律制度。第一節(jié)是反思環(huán)境影響評價制度。筆者通過研究目前的環(huán)境影響評價法律法規(guī)，認(rèn)為該制度在適用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在如下五個問題

7、:流域環(huán)評立法理念錯位、流域規(guī)劃環(huán)評非系統(tǒng)性、水電開發(fā)環(huán)評程序立法沖突、流域環(huán)境影響評價范圍滯后、環(huán)評篩選機(jī)制倒掛。第二節(jié)是流域生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度滯后。本節(jié)以公民生態(tài)環(huán)境權(quán)、公民生存權(quán)和公民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)為理論基礎(chǔ)，對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撨M(jìn)行新的、因果闡釋。筆者認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)是為保障公民生態(tài)環(huán)境權(quán)而剝奪公民生存權(quán)的行政行為，并提出在此理論基礎(chǔ)上構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償制度。本節(jié)還提出了當(dāng)前流域生態(tài)稅制度缺失問題。第三節(jié)是流域水資源分配與生態(tài)

8、保護(hù)。當(dāng)前紊亂的水資源分配價值體系導(dǎo)致水資源分配機(jī)制錯位，并進(jìn)而導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)衰敗。對于水資源分配來說，如何建構(gòu)高效、公平的水資源分配制度，不但是一個對于行政機(jī)制和市場機(jī)制優(yōu)化選擇的問題，更是一個以公民生存權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的價值判斷過程。第四節(jié)是流域地質(zhì)變動與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。本節(jié)舉例說明了流域內(nèi)地質(zhì)保護(hù)對于生態(tài)環(huán)境的影響。
　　第四章是西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與現(xiàn)行制度運(yùn)行機(jī)制。第一節(jié)是流域環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)制不完

9、善。其主要表現(xiàn)在:行政監(jiān)督效率低、環(huán)保行政管理體制條塊分割。第二節(jié)是流域環(huán)保司法體制和隊(duì)伍有待深化建設(shè)。流域環(huán)保公益訴訟制度有待立法規(guī)定。此外，西部地區(qū)司法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對較低。第三節(jié)是流域環(huán)保主體守法機(jī)制缺失。這主要是因?yàn)?公民環(huán)保意識淡薄和趨利性、環(huán)保行政主體和企業(yè)的趨利性;政府官員受傳統(tǒng)國民生產(chǎn)總值考核制度約束以及其權(quán)力缺乏有效制約等。
　　第五章是西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法完善。完善立法應(yīng)該建立以系統(tǒng)權(quán)利觀為基礎(chǔ)的法制運(yùn)

10、行機(jī)制;以系統(tǒng)流域發(fā)展觀為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)和規(guī)劃制度;以系統(tǒng)保護(hù)觀為基礎(chǔ)的預(yù)防制度;以公民生存權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)有效平衡為核心的經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。同時還要考量西部地區(qū)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中，工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧文明對于流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)立法以及法律實(shí)施的影響。
　　流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的理論基礎(chǔ)是流域生態(tài)閥值，是設(shè)定其它制度的基礎(chǔ)和根據(jù)。流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度主要包括流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定主體、流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系、流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)。生態(tài)系統(tǒng)

11、規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)禁限制度是在宏觀層面從源頭預(yù)防生態(tài)破壞和污染的制度，其設(shè)定既要重點(diǎn)考慮對流域生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，同時還要考慮對公民生存權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的保護(hù)，二者契合點(diǎn)在于流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。流域生態(tài)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制度主要包括流域生態(tài)規(guī)劃制度、流域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制度。流域環(huán)境影響評價制度是根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對政府、企業(yè)和公民開發(fā)、利用生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行評估的程序性約束。其首先考慮是否符合流域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，然后再考慮經(jīng)濟(jì)活動會對流域生態(tài)系統(tǒng)造成何

12、種后果，并據(jù)此對流域經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審批。對于流域生態(tài)環(huán)境預(yù)防制度的完善主要包括擴(kuò)大流域環(huán)評范圍、完善流域環(huán)評篩選機(jī)制、理順?biāo)姯h(huán)評程序。流域河流生態(tài)系統(tǒng)污染防治制度是根據(jù)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)河流生態(tài)系統(tǒng)免遭工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染的制度。河流生態(tài)系統(tǒng)污染治理制度的完善主要包括完善流域工業(yè)污染物治理制度和強(qiáng)化流域農(nóng)業(yè)污染物治理制度。流域內(nèi)農(nóng)業(yè)污染物治理應(yīng)該推行行政指導(dǎo)與生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制。流域生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度以及水資源分配制度是以保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)免

13、遭破壞為宗旨，經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度以禁限制度為前提，禁限制度必須有經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度配合才能取得良好實(shí)效。流域生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度主要包括完善流域生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)稅以及綠色金融制度。流域生態(tài)補(bǔ)償制度主要涉及制度的性質(zhì)、法律關(guān)系、補(bǔ)償義務(wù)主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償救濟(jì)、適用范圍等方面。本部分還認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償致貧現(xiàn)象的根本原因是通貨膨脹。生態(tài)稅和環(huán)境污染稅是抑制流域生態(tài)系統(tǒng)污染和破壞的兩種重要經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段。其設(shè)定既要考慮流域生態(tài)閥值，既又要考慮通貨

14、膨脹的影響。流域開發(fā)綠色金融政策應(yīng)該納入金融法律制度體系，以提高法律層級、增強(qiáng)法律效力。流域水資源分配制度是通過對水資源利用價值的考量，進(jìn)行理性利用的規(guī)則體系。立法應(yīng)該建立行政機(jī)制與市場機(jī)制相輔相成的流域水資源分配體制。其中，流域水資源一級分配，依靠行政機(jī)制來調(diào)節(jié);二級分配則以市場機(jī)制為主導(dǎo)。
　　第六章是西部地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度運(yùn)行機(jī)制完善。第一節(jié)是流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法建設(shè)。這主要包括確立綠色國民生產(chǎn)總值考核制度、建立垂直流