基于現(xiàn)代國家治理的稅制改革思考

1、一、現(xiàn)代國家治理下的稅制改革面臨國際稅收競爭約束 一、現(xiàn)代國家治理下的稅制改革面臨國際稅收競爭約束現(xiàn)代國家治理是政府和社會成員基于正式制度和非正式制度協(xié)同解決社會問題的過程，體現(xiàn)了政府和社會成員有效實施集體行為的能力。政府作為公共決策的執(zhí)行部門，承擔(dān)著為社會成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能。相應(yīng)地，社會成員以繳納稅收的方式將社會資源從私人部門轉(zhuǎn)移到公共部門，用以彌補(bǔ)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給成本。從這個意義上看，稅收實際上是社會成員基于公

2、共產(chǎn)品和公共服務(wù)受益而作出的強(qiáng)制性貢獻(xiàn)。在現(xiàn)代國家治理中，政府與社會成員之間因公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供求和稅收征納而形成的互利關(guān)系在實踐中表現(xiàn)為世界各國采用不同的稅收水平與公共產(chǎn)品組合模式。隨著交通運輸和通訊技術(shù)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動主體能夠越來越便利地選擇生活、工作和投資地域。在依法履行納稅義務(wù)的同時，經(jīng)濟(jì)活動主體會十分關(guān)注政府的治理能力以及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平。國際移民組織和聯(lián)合國移民署發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015 年居住在出生國以外

3、國家的人口約為 2.44億人，占世界人口的 3.3%。其中，我國有接近 1 000 萬的移民在中國以外的地區(qū)生活，人數(shù)在國際移民人口中位居第四。此外，社會成員的國際出行機(jī)會也逐漸增多，2018 年我國出境旅游市場規(guī)模達(dá)到 1.49 億人次，較上一年度同比增長 14.7%。全球化的深入推進(jìn)為經(jīng)濟(jì)活動主體了解世界各國的治理模式及公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給水平提供了更多機(jī)會。稅率是社會成員評判稅收負(fù)擔(dān)的直觀標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上體現(xiàn)著社會運行和國家治

4、理的成本。在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力大體相同的情況下，低稅率國家顯然更符合跨國經(jīng)濟(jì)活動主體的投資和居住意愿。因而，實施減稅政策的國家也對企業(yè)投資和居民選擇居住地點具有更大的吸引力。身處于國際稅收競爭中的經(jīng)濟(jì)活動主體會基于對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和稅率水平的權(quán)衡，以“用腳投票”的方式從高稅率國家遷移至低稅率國家。從歷史上看，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的稅收依據(jù)觀一直在我國社會中占據(jù)統(tǒng)治地位。這種稅收依據(jù)觀認(rèn)為，國家擁有對個人

5、及其財產(chǎn)的最高所有權(quán)。國家既不需要向社會成員解釋征稅的合理性，社會成員也不會質(zhì)詢稅收為自己帶來了哪些收益或者回報。然而，經(jīng)濟(jì)全球化背景下的生產(chǎn)要素流動對基于國家最高所有權(quán)的稅收依據(jù)觀提出了挑戰(zhàn)——如果一國居民認(rèn)為所在國政府無法提供能夠滿足自身偏好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，或者為取得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中收益所付出的成本過高，就將在可能的情況下重新選擇投資或居住地。這也使得世界各國在面臨資本和勞動等生產(chǎn)要素流動性不且缺乏稅收以外收入來源的情況下

6、，與私有財產(chǎn)所有者構(gòu)建起某種社會契約可能是更為可行的策略——政府通過提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)使私有財產(chǎn)所有者受益，并將征稅作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成本補(bǔ)償?shù)闹饕緩?。交易費用包括稅收征納關(guān)系的構(gòu)建費用和維護(hù)費用兩個部分。前者指的是政府與社會成員在構(gòu)建稅收征納關(guān)系的過程中發(fā)生的交易費用，后者則包括對潛在稅基的監(jiān)控成本和對納稅人行為進(jìn)行甄別的信息費用。從社會資源配置的角度看，政府稅收收入的增加意味著社會成員可支配收入的減少，因而自愿遵從屬于較為

7、稀缺的行為。如果征稅對象的可流動性差，社會成員的逃稅行為就易于被識別和控制，對潛在稅基進(jìn)行測量和監(jiān)督所需的信息費用也相應(yīng)降低。反之，征稅對象的流動性越大，社會成員在稅收征納關(guān)系構(gòu)建中的協(xié)商能力越強(qiáng)，政府用于識別納稅人行為的信息費用也越高。在這種情況下，如果社會成員缺乏合作意愿，通過征稅取得財政收入就會變得格外困難。政府通常采用兩種方式應(yīng)對交易費用約束。一是提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管效率，以降低用于維護(hù)稅收征納關(guān)系的費用；二是在更大程度上將社會成

8、員的意愿和偏好轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照吆椭贫?，以減少政府課稅的政治阻力。值得注意的是，負(fù)有納稅義務(wù)的社會成員或行業(yè)組織為數(shù)眾多，因此政府很難做到與每位潛在納稅人進(jìn)行一一協(xié)商。為降低稅收征納關(guān)系構(gòu)建過程中的交易費用，建立具有廣泛代表性和權(quán)威性的代議機(jī)關(guān)是世界各國在實踐中普遍采用的方式。如果代議機(jī)關(guān)能夠在稅收征納關(guān)系的確立過程中提高社會成員的協(xié)商能力并對稅收水平與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)之間的對應(yīng)關(guān)系形成約束，就能夠?qū)φ畽?quán)力形成一定程度的限制，保障社會成

9、員的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。在使社會成員從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中獲益的同時，通過落實稅收法定原則降低構(gòu)建政府與社會成員稅收征納關(guān)系的經(jīng)濟(jì)成本和政治成本，不僅有助于政府財政收入的取得，也有利于提高社會成員的稅收遵從水平。為此，很多國家都十分注重社會成員意愿表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建和完善，鼓勵社會成員通過廣泛參與稅收決策將自身的意愿和偏好轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂罩贫取膰抑卫淼慕嵌瓤?，稅收法定原則的落實有助于強(qiáng)化政府與社會成員因稅收征納而形成的社會契約，在激勵政府關(guān)注